中央集权制度

中央集权作为国家政权组织形式，含义为中央与地方保持相对统一的关系。^[2]中央集权制度从战国时期开始萌芽，秦朝确立，并沿用至清朝。这一制度的治理特征为通过中央政府对于地方官员的严格管理，将管理社会的权力集中至中央政府。在选官制度中，为了保证地方官员对于中央的服从性，采用朝廷任命制、官员俸禄制等制度，在经济制度中，为了建构稳定的国库支撑体系，实行统一的税收制度、铸币制度等，在文化制度中，坚持以主流的意识形态引领群众的思想文化。^[3]

商周时期采用分封制度进行管理，这一制度给予地方较强的权力，每一个诸侯都享有对于自己领地内政治、经济、文化的治理，并未受到天子的限制，自西周后期为始到春秋战国，地方诸侯的权力日渐膨胀，因为拥有地方的军权与财权，很多实力强劲的诸侯不愿意再听命于天子的指挥，导致周天子的权力日渐削弱。春秋战国时期，各个封地的诸侯为了进一步扩张自己的势力，不断通过战争占领封地，扩张地盘，提高实力，在各地争霸的背景下，周天子已然失去了对各个诸侯的控制和管理能力，诸侯国成为独立自主的国家，而实力强劲的诸侯国为了进一步巩固自己所占领的封地，便委派人员进行管理，与此同时分配一定数量的军队进行守卫，这种直接任命官员前往新占领的封地的政策，是中央集权出现的先兆。^[3][4]

随着楚文王征服申、息两国，并且指派彭仲爽对这两国进行管理，“实县申、息”，以直接指派得力官员前往地方进行管理，替代将土地分封给公卿。其他诸侯国见此情形，也纷纷效仿，一时之间，县郡大量出现，中央的权力被不断强化，直接委派官员进行地方管理的制度初步形成，为中央集权制度的确立奠定基础。与此同时，法家思想突出重围，其强调轻罪重罚、群众的一切言行必须遵从于法令法规的思想主张，为制度的革新提供了理论依据，最终使得商鞅变法成功实施，专制主义中央集权制度在秦国统一六国后，正式确立。^[4]

早在中国上古时期就出现了中央集权萌芽的因素。颛顼 的“绝地天通”改革被认为是权力被统治者所掌控的标志，因为在改革中，只有统治者有权力祭天，而平民百姓只被允许祭祀等级较低的神明，这一革新也被后世传承与发展，《礼记》《周礼》中系统表述了一个由统治者管理的，等级森严的法律、礼仪与祭祀规范，在祭祀中，更是明确规定了只有天子享有祭天的权力，接下来是以各个诸侯为代表的阶层祭祀山川，百姓属于最低的一个阶级，只被允许祭祀等级较低的神明和祖先。这一等级森严的祭祀规定，在另一方面突显出天子拥有统治天下的至高无上的权利，具有中央集权的色彩。^[5]

另一个萌芽因素是宗法血缘关系的纽带。在宗法血缘关系下，统治者与被统治者除了上下属关系，还有家族的尊卑关系。在周朝，与周王血缘关系越亲近的氏族具有越高的统治权力，反之越低，在这一背景下，形成了等级森严的长子世袭制，无论长子的能力与智力有多么低下，也无法改变其高高在上的统治地位。于是周王作为全国人民的最高统治者，在宗法制度与长子继承制度下，诸侯为周王的亲属、兄弟、儿子，虽然对于周王的家族而言，诸侯为小宗，但是对于平民百姓而言，诸侯则是他们的统治者，在这一政治制度下，权力层层分割的贵族政治由此形成，为中央集权的诞生提供理论基础。^[6]

春秋战国时期，各个诸侯国为了进一步增强实力，而不断通过战争兼并领土。秦国在这一时期，通过商鞅变法的实行，国家的经济实力与军事实力不断增强，逐渐成为了令所有诸侯都畏惧的强国，而且秦国每兼并一个诸侯国后，便在此基础上增设郡县，派遣官员前往进行治理，提高对于其的统治力度，最终在统一六国后，结束了长达数百年的战乱局面。^[3]

公元前221年，秦朝通过建立完整的由中央至地方的政治制度，实现了第一次统一的专制主义中央集权的王朝。在初期，秦朝回顾总结战国时期各个诸侯国家所采用的官僚制度，并结合当下国情，制定了一套加强国家机器的运行与巩固的政策，其中包含制度森严的中央政府机构与完整的郡县制度。^[1]

在经济上，秦始皇为了进一步加强中央与君权的统治力度，将财政大权独揽在自己手上，丞相作为辅助，参与进行国家经济政策的颁布，各个郡县负责贯彻落实中央发布的法律法规，进行税收的征收与劳役的征发。不仅如此，还颁布“使黔首自实田”的法律法规，明确表示承认土地私有，民众拥有自由支配土地的权力，但是需要对自己所拥有的土地进行赋税，这一做法进一步巩固了君权，间接表示普天之下的土地皆属于皇帝。秦始皇为进一步促进经济的整体化与规范化，实行统一度量衡的规章制度，将货币与换算方式进行规范化与统一化的治理。在文化上，也通过一系列的举措，从思想上进行统一，具体包含将书体统一为“小篆”与焚烧书籍以此来压制与主流文化相悖的思想。^[1]

西汉建立初期，统治者依旧沿用秦朝的制度与治国理念进行管理，以秦朝法律作为基础制定汉朝的九章法律，从而进一步巩固中央的统治与中央集权制度。但是汉朝也针对于秦朝严苛的法律法规进行修改编撰，剔除秦朝森严的惩戒制度，相反实施黄老之说，推崇与民休息的策略，在思想上打破了秦朝对于文化的高度禁锢gù，这一做法使得儒学在内的各个学派与思想潮流再度兴盛，蓬勃发展，这一发展趋势为后期儒学成为主流的意识形态奠定基础。^[7]

在经历了魏晋南北朝分裂割据的战乱局面后，隋朝建立，在隋朝时期，不仅经济得到复苏，中央政府还实现了高度的统一。唐朝更是在隋朝的基础上进行快速发展，大量沿袭隋朝的政治制度，并且根据自身的国情进行优化与推进，促进经济政治的高度繁荣发展。^[8]隋朝还通过设立科举制度、监察制度、考绩制度等以此来强化中央政府的权威，为唐朝中央集权的高度发展奠定基础。^[9]

北宋结合唐朝末期的失败经验，进一步加强中央集权，在中央机构中，进一步削弱宰相的权力，杜绝宰相一人独断，设立中书门下为最高的行政机关，其有权力直接对行政机关发布政令，与宰相相互制约。^[10][11]

在地方，宋朝采取了“强干弱支”的政策，通过剥夺地方政府的权力而强化中央政府。宋太祖时期，剥夺地方节度使掌管地方财政、佣兵与赏罚刑政的权力，将一切上交给中央政府。为了进一步提高对于地方的管理，起初地方只分为州、县两级，中央政府又在此基础上增设“路”，起初增设了十五路，随后又逐步增加，达到二十路的数量。并且地方的官员都是由中央政府亲自任命的文官，其对于任期时长也有严格的限制，规定为三年一换，并且户籍为本地的人并不具有担任本地官员的资格，以此来避免官员因为长久处于一个地区，进而发展自己的势力。不仅如此，中央政府还增设通判这一官职，职责为监督“知州”，削弱其职权。^[10][11]

13世纪初期，随着蒙元王朝的日渐兴起，元朝的皇帝根据当时的国情对于地方的行政制度进行了本土化的调整与转变，开始推行土司制度，因为元朝是由由少数民族建立的政权，所以一直重视对于地方的治理与管控。在元朝，中央政府指派宣慰使、宣慰使都元帅、宣抚使、安抚使、长官司长官对于地方进行治理与监察，并且人数较多。^[12]

明朝建立初期，朱元璋便废除丞相，将权力分配给六部进行管理，在这一背景下，内阁制度诞生。在地方上，明朝承袭宋朝的政治制度，通过将三司使设立在地方，以分管地方官员的财权与兵权。^[13]

在地方上，清朝设立总督与巡抚对于地方进行管理，巡抚的职责主要为文职，对于其有关于军事权力与民生政治方面的权力有所削弱，总督的职责为军权上的管控，但是会削弱其关于财政方面的管理，并且有关于军队的调用权力被皇帝把控，总督并没有调动军队的权力。清朝中央政府关于财权方面的把控也十分严苛，将财产集中由中央政府进行管理，如果督抚因特殊状况需要动用国库内的银两，300两以上需要向中央政府进行报告，500两以上则需要直接由皇帝进行审批。不仅如此，清朝实行奏折制度，督抚的相关工作状况需要安事向皇帝进行提交与报备，以方便中央政府对地方的情况进行了解与掌控。^[13]

中国中央集权制度的形成与建立，在上古时期便初见雏形，这源于早期的农业经济，因为中国封建社会中坚持以农业为本的制度，从而形成较为单一化的农业经济，因为生产力的底下，单一的农业经济会导致大量的人力劳工投入却收获甚微，在这一背景下，只有不断加强对于劳工的统治力度，才可以保证经济上行，从而逐渐形成专制主义中央集权的雏形。不仅如此，农业经济的发展离不开水利工程的建设，而对于工作量巨大的水利工程，只有强有力的中央政府，才可以将人力统一，进行工程的建设。最后，因为中国疆域辽阔，有多个民族进行生活，在地势方面，位于中原地区的汉族面临被少数民族包围的地理处境，所以必须借助专制的中央集权，提高自身的战斗力，保护劳动成果。^[14]

根据中国封建社会的发展，每一个朝代都十分重视地方政府的官员选择的问题，在中央集权背景下，经济政治与文化等都归于中央政府进行统一管理，但是在秦朝时期，“天下事无大小皆决于上”的制度使得中央的权限被过分集中，以至于破坏了中央与地方二者之间关系的平衡，不利于社会的长期稳定发展。自东汉为始，君主变吸取了秦朝时期中央集权过于集中的教训，致力于平衡中央政府与地方政府的平衡，例如东汉末年的州牧擅权、唐朝时期的节度使等，中央政府将一些权力交付地方政府进行管理，与此同时，有关地方政府的任免、工程兴造、法令的执行等重大事务都需要报备中央政府，以此来稳定中央与地方的关系。^[15]

监察制度从战国时期开始，经过秦汉时期的发展，在唐代逐渐完善。监察官员作为皇帝了解地方的耳目，被历代皇帝所重视。唐朝时期，政策规定监察官员必须是科第出身，具有较强的文化素养与道德观念，并且要求监察官员在不同的地方政府中流动任职，在汉初时期，曾取消过监察官员的职位，但是中央与地方的关系很快失衡，地方官员因为没有监察从而任意妄为，在这一背景下，监察制度被重新采纳，并且由中央政府亲自任免官员进行指派，在清朝，详细制定了监察法的法典对于监察制度进行进一步的规范化治理。^[15]

在中国封建王朝的背景下，士大夫阶层在中央集权制度下发挥着重要作用，充当着辅佐皇帝政务与治理百姓的职责，士大夫阶层作为地方政都的官员，充当着将中央与地方衔接起来的重要作用。但随着传统社会的解体，在新时期下的中央集权制度采用政党政治，即将官僚体系转型成为一个组织严密与执行力加强的群体。在士大夫阶层中，其只是依靠内部的皇权约束，所以很难保持长期的稳定，但是政党政治下，其与官僚政治相结合的形式极大提高了地方的凝聚力与地方政府的管理能力。^[16]

与传统中国下的封建王朝不同，新时期下的中央集权制度采纳了公有制度与计划经济，以此来加强中央政府的控制能力。计划经济的含义为全国上下的资源调配与政策的制定都严格依照中央政府下达的指令进行实施，以此来加强中央政府对于地方政府经济上的管理。与此同时，分级管理下的公有制经济的含义为，公有制企业隶属于国家管辖，也就属于人民，以此来构成“全民所有制”，在这一制度下，不同的企业被划分由中央政府与地方政府分别治理，每个省份与地区都有隶属于自己的一套完整的工业体系。^[16]

在中央政府机构中，秦朝实施“三公九卿”制度，^[1]“三公”分别指代御史大夫、丞相、太尉等官职，御史大夫负责监督朝廷官员的一举一动，监察其是否存在违背法规的行为，丞相负责帮助皇帝解决其在工作中遇到的事务，太尉的职责是管理与军事相关的事务。“三公”之下还设置有“九卿”的官职，“九卿”被分配不同的职责，分掌具体的部分，分别是奉常,管理有关于宗庙礼仪的相关活动；郎中令，负责有关宾客的迎送与接受整理朝廷官员的奏书；卫尉，对于皇宫内的门卫与士兵进行统一管理；太仆，负责管理宫内车马；廷尉，负责司法相关的工作；典客,负责管理与所属国的交往事宜；宗正,负责皇帝的亲族或者与外戚有关的事务；治粟内史，负责管理国家财政；少府，负责税收相关的事物。^[17]“三公九卿”一律由皇帝亲自任职，并且不允许世袭。^[1]

在政治上，汉武帝时期并未沿用秦朝的三公九卿制度，而是实施中外朝制度，从而进一步加强了专制主义中央集权，内外朝制度普遍认为起源于汉武帝时期的内改制度，其任命抗击匈奴，立下功勋的卫青为大将军的职位，在《通典、职官十一》中记载道：武帝“拜青为大将军，位在公上”。这一变化意味着大将军的地位有所提高，居于首位，而丞相的地位与权力相对应有所下降，居于次要地位。中外朝制度被划分为两个部门，分别为“中朝”与“外朝”，“外朝”的构建以丞相为首，管辖三公九卿的官职；“中朝”官员不同于外朝中的正规官职，其没有正式的职位与编制，直接接受皇帝的任命，由皇帝亲自派遣，“中朝”官员主要有尚书，职责主要为牵制丞相的权力，同丞相一起分理朝政；中书，负责传递奏书事宜，这一职位通常以宦官为主；侍中，负责侍奉皇帝的衣食起居，这一职位皇帝通常授予给他较为喜爱与看重的官员，在得到皇帝的认可后，可以自由出入宫廷内外，并且参与处理朝政的相关事务；给事中，负责服务与掌管宫廷的大小事物。^[18]

三省六部制是中国封建王朝后期的基本制度，隋朝开始实施，唐代进行细化与发展。“三省”分别指代中书省、门下省、尚书省，其中尚书省是以汉朝的尚书台为根基，中书省是曹魏时期诞生的机构，门下省则是由南北朝沿袭而来，隋朝将这三个机构部门进行整合，并称为“三省”，在唐代，更是对“三省”的职责进行细化，中书省负责将审核完成的政令进行发布，交由六部进行执行，门下省负责检查文书方面是否存在错误与不当之处，与此同时，对于皇帝的言行举止进行监督，在一定程度上制约皇帝的行为，以此来降低决策的错误率，尚书省的职责为监管地方对于政令的执行情况，三省的权力相互制约，以此来减少决策错误的几率。“六部”分别为吏部、礼部、户部、兵部、刑部和工部，隶属于执行机构，将三省下达的政令进行落地。^[19]

在中央设立枢密院，枢密院为最高的军事行政机关，其职责为管理国家的军备设施，具有发兵权，为了制约其权力膨胀，剥夺了枢密院的领兵权。

在宋朝，最高的财政管理机构为“三司”，分别是盐铁司、度支司、户部司，设立三司的目的为进一步制约宰相的权力。^[10][11]

在明朝，内阁制度诞生，内阁主要分为殿阁、制敕房、诰gào敕房，殿阁的长官为内阁大学士，制敕房与诰敕房的职责为辅助殿阁的工作与一些文书工作，长官为中书舍人，内阁并不属于中央政府的行政机构，内阁是由皇帝特别设立，直接归皇帝管理与差遣的机构，是帮助皇帝处理解决日常政务与咨询方案的场所。

在清朝，政治制度大体沿袭明代，1729年中央政府设立军机房，并且在1733年改称为军机处，军机处的诞生极大程度上提高了君权与中央集权，其职责主要有各个地方官员的奏折由军机处进行收集汇总与初次筛选，皇帝所发布的诏令也多是由军机处进行草拟，不仅如此，其具有向皇帝推荐官员的权力，由地方官员到中央学士，军机处均有权力进行举荐。^[20]

对于地方的管理中，秦朝采用郡县制度，在每个郡设立郡守、郡尉、郡监；在县设立县令（长），尉、丞，在县下还会设立乡、里、亭进行进一步的管辖，从而将地方的权力进行相互制约，强化了中央对于地方的控制，有利于权力汇集于中央进行统一管理。^[1]

在王国问题中，汉武帝接受主父偃的建议，通过颁布推恩令削弱王国的封地，进一步加强中央集权。这一制度通过对于各个诸侯的子弟进行进一步的分封，使得每一个诸侯所管理的封地面积变小，权力被削弱，并且将各个册封的封地安置于郡县内的重要位置，以此来方便中央政府地管理。当推恩令正式颁布，各个诸侯的封地变小，权力被削弱后，再通过“附益法”“阿党法”等法律法规，打击相互勾结的诸侯，并且通过颁布严苛的法律，以各个缘由削夺其诸侯的官职与封地，起到相应的震慑作用，并在地方设立刺史，职责为监察地方的官员，以此来维护中央政府的统治。^[21][22]

唐朝除了对于三省六部制中职责的细化，还加强了有关于地方官员的统治，其通过在边疆等难以管控的地区设置都督与都护，进一步提升对于地方的统治，在官员的选拔上，中央政府不仅派遣使馆对于地方官进行监察，县级的官员也都是由中央政府直接任命，并不具有自由选拔官员的权力，这一点大大制约了地方。^[23]

唐朝统治者在总结前朝关于民族政策的基本上，采用了羁縻mí府州制，即在实行都督府制度的同时，对于少数民族地区进行特殊的管理，任命少数民族的首领为地方都督、刺史，并且子孙可以世袭职位，不用缴纳贡赋。^[24]

因为元朝的疆土较为辽阔，所以中央政府注重于对于边疆地区的治理，为了进一步控制地方，中央政府设立宣慰司，职责是管理地方的少数民族群体。如果这些官员的确有能力，中央政府就会命令其经常调换掌管的郡县，以防止长期在一个地方掌权后，发展出割据一方的势力，并且这些元朝土司，具有向中央提供供奉的义务，以此来加强中央集权，削弱地方的权力。^[12]

在思想上，汉朝采纳“罢黜百家，独尊儒术”的政策进行主流思想的统一，在汉景帝之前，汉代一直遵循“无为而治”的黄老学说，在这一自由的思想环境下，各个学说再次兴起，与此同时，因为过于松散的政策，造成地方的王国问题与国家的礼乐崩坏等问题，而关于如何解决，不同学说各执一词，并且无法从根本上进行治理与解决，在这一时代背景下，董仲舒提出了“罢黜百家，独尊儒术”的政策，通过确立儒家为主流正统思想，以此来进行规范。但“罢黜百家”并不是剔除除了儒家学说外的其他思想，而是将儒学作为私学的文教政策，将其作为有关于仕途晋升的主要考核方向，以此来奠定儒学的正统地位，通过思想的统一进一步加强中央集权。^[25]

察举制度自西汉开始建立，并延续了八百年之久，是汉朝时期选拔官员的主要制度。察举制度即以德行进行推荐为主的选官制度，主要是通过刺史、郡守等地方官员与中央政府内的三公九卿等官员进行推荐选拔，从而走上仕途的道路，在察举制度下，虽然会有孝廉、秀才的文化科目的考核，但是主要的考察项目还是其出身与德行，考试的成绩作为辅助项目并不起决定性作用。^[26]

九品中正制度自魏晋南北朝时期开始实行，在当时战乱不断，诸侯割据现象频出的大背景下，九品中正制度顺应时代发展，应运而生。在常年战乱的背景下，考试难以进行，于是以道德标准作为考察与选拔官员的唯一途径，在创立初期，选拔官员上可以做到德才并举，清正廉明，但是随着九品中正制不断发展，一些世族地主阶级，为了保证自身的权益，开始动用不正当手段操纵官员的选举，出现不公正与腐败的选官现象，为社会带来一定的消极影响。^[27]

自隋文帝建立隋朝之始，为了进一步巩固中央集权，加强皇权，在文化方面也进行了重大改革，在选拔官员的制度上，废除九品中正制，形成科举制度。科举制度具有强调文化储备，突出考试选拔人才以弱化推荐制度的特点，并且在每个地区定名额数量，具有较为广泛的选拔面，其主要目的为选拔具有能力的精英人才走上仕途，为中央政府效力。在科举制度初始阶段，只考察试策一项，但随着其完善与发展，考试项目的数量逐渐增多，并且在明朝，将八股文作为科举考试的文体，将其严格规定为考试文章的写作程式。^[28]

中国中央集权的前提是地方官吏的确立，如何选拔出有才干的地方官员，是中央政府面临的主要问题，在这一基础上，隋唐建立起科举制度，通过考试向平民百姓开放政权，使得中央政府在选拔地方官员时具有相对客观的选拔标准，这一制度的确立，不仅有利于地方官员选拔的透明性与公正性，还使得百姓有机会通过科举考试走上仕途。^[29]

对于中央政府，把控地方的真实情况十分重要，中央集权制度的确立与发展在一定程度上促进了中央政府掌握地方信息的真实性，随着其不断发展，逐渐形成了双重双轨制的信息收集策略。第一个是由君主至宰相，宰相至官僚组成的信息传播渠道，第二个是只由君主进行控制与支配的收集渠道，皇帝会设立内朝官，刺史与近侍等具有监察职责的官员进行真实信息的收集。而且两个渠道相互辅助，以此提高信息的收集效率与真实性。并且在中央集权下，中央政府内部也设立了严苛的纠错制度，以此来预防君主的独断专横，秦朝的三公九卿制度，唐代的三省六部制度与宰相的设立等，都具有提供建议供君主参考的权力，这一相互之间的制衡关系在一定程度上避免了专制独裁情况的发生，降低决策的错误概率。^[29]

在对于地方的治理过程中，在中央集权制度的背景下，当遇到灾荒等自然灾害时，统治者通常治理的根本目的在于维护自身的统治地位，而不是从百姓的角度出发，考虑他们的切身利益。所以尽管一些治理政策有利于降低自然灾害带给百姓的经济损失，但是通常治荒政策缺乏仁慈性，会通过大量消耗人力物力进行治理。^[30]

中央集权制度的含义为地方政府服从于中央政府的管理，进行高效的统治，而君主专制的含义为听命于君主一人的政策。当君主专制与中央集权结合时，而这通常并非同步发展，当中央政府的权力与君权被同步削弱时，中央与地方的统治与被统治的关系就会被推翻，在这一背景下，社会各个阶层很容易陷入混乱与反叛当中。而当中央集权与君权较强时，皇帝大权独揽的现象便会愈加明显，君权独揽下的人治逐渐凌驾于法治之上，地方阶级的官僚主义就可能为了保护自我的利益，私下勾结他人进行权力的掠夺，欺压百姓进行暴政的现象也会随之出现。^[31]

君主专制的概念为君主独裁的原则，即所有的制度政策都由君主一人决定，具有一票否决的权力。中央集权的概念是整个国家是统一且完整的，地方的管理与治理必须由中央政府统一管理，权力必须集中至中央政府。^[32]

君主专制制度不仅仅出现在中国的封建社会，这一制度在不同时期的不同国家都被实行过，比如古罗马帝国时期，法西斯专制时期，波斯君主专制时期等。并且只要实行君主专制制度，就一定会实行中央集权制度，但是中央集权制度的实施并不一定伴随着君主专制制度的实行，君主专制这一政体通常建立在中央集权制度上进行实施，例如秦汉时期与古埃及。^[32]

中央集权制度体现的是地方政府无条件服从中央政府的决策与制度，实施与执行中央政府下达的指令，从而形成君臣相辅相成的政治局面。君主专制体现的是君主的独裁。在通常情况下，君主专制与中央集权的强弱表现并不是同步发展，在朝代末期，通常会出现君弱臣强或者君强臣弱的表现，在这一背景下，君权与中央集权都会被削弱，从而产生中央政府难以管控地方的现实因素，整体与局部的关系得到颠覆，国家陷入战乱之中。^[32]

君主专制制度下，因为是君主独裁的方式，所以从决策到政策的实施都具有独断性与随意性。中央集权制度的特点为地方政府在政治经济与文化上并不具有自主与独立的权力，必须服从中央政府下发的政策与法令，一切都受控于中央。^[32]

《诗经小雅》中评价道：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”^[29]

夏曾佑对于中央集权的定义为：“盖中央集权云者，谓举一国之政权，悉属于政府，而听其调度也。^[33]

在《论政府中央集权之误下》一文中，蛤笑表示：“且其制行于立宪之国，而非所宜于专制之朝，即专制之朝，勉强行之，亦止宜于承平无事之时，而非所宜于忧患冯陵之日。”^[33]

孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中提出：“前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术；今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系调剂得宜。大纲既挈，条目自举。是曰内治之统一。”^[33]