个人养老金制度

个人养老金制度，是指政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老保险补充功能的制度。^[3]实行个人账户制度，由个人缴费，实行完全积累，账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品，^[4][5]

个人养老金制度为中国养老保障体系第三支柱的重要组成部分，^[6]2022年4月21日，个人养老金顶层制度设计文件《关于推动个人养老金发展的意见》(以下简称《意见》)出炉，^[4]《个人养老金实施办法》等配套政策相继出台，个人养老金制度正式落地实施。^[4]同年11月25日，个人养老金制度在36个先行城市（地区）正式启动实施。^[7]制度规定：参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。^[8]个人养老金每年缴费上限为1.2万元，并按照国家有关规定享受税收优惠政策。^[5]参加人自主选择购买符合规定的金融产品。^[3]2024年1月24日，人力资源社会保障部举行新闻发布会，并表示下一步将积极推进养老保险全国统筹，确保养老金按时足额发放。^[9]

截至2023年6月底，中国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数达到4030万人。^[10]截至2023年10月16日，已有20余家公司的95款产品纳入个人养老金保险产品，储蓄、基金、理财类产品也历经多轮扩容，分别达到465只、162只和19只。^[11]截至2023年末，多家银行的个人养老金账户开户数量较2022年出现增长，同时多家银行构建全品类的个人养老金产品体系。^[12]

个人养老金是指政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度，采取个人账户模式，由个人缴费，实行完全积累，市场化运营，并与基本养老保险、企业(职业)年金相衔接。^[4]

2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》(国办发〔2022〕7号)，确定了个人养老金的制度框架，补齐了多层次、多支柱养老保险体系的短板。《个人养老金实施办法》等配套政策相继出台，个人养老金制度正式落地实施。^[4]、、

改革开放以来，中国养老金体系在传统退休金制度的基础上做了一系列重大改革，在城镇中形成了以城镇职工基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充的养老金制度体系。城镇职工基本养老保险制度几经周折，已经回归代际抚养为原则的现收现付模式。企业年金和职业年金则从一开始就选择了完全积累模式。然而，由于企业动力不足，加之第一支柱基本养老保险的缴费压力，第二支柱企业年金发展缓慢，大多数人只能依靠第一支柱基本养老保险。同时，伴随着就业形态的变化，大多数灵活就业群体难以被企业年金覆盖，因此，在人口老龄化加速的背景下，加快更具灵活性特征的个人养老金制度建设就显得极为重要。^[13]

国际上判断人口老龄化的程度通常是用65岁及以上人口占总人口的比重来衡量。中国“七普”数据显示，中国这一比重已经达到了13.5%。根据联合国预测，中国65岁及以上人口占总人口的比重将有两个特点：一是发展速度快速增加，在2050年前后达到30%左右；二是该比重将在达到30%之后，将长期维持不变，直到本世纪末。中国面对的不是人口老龄化“高峰”，而是人口老龄化“高原”。如果是“高峰”，我们可以使用一些应急措施渡过高峰期；但如果是持续几十年的“高原”，养老金制度就必须做出相应的调整。^[13]

在人口老龄化程度日渐加深的背景下，现收现付的基本养老保险只能回归“保基本”的定位。并且，这种定位不是权宜之计，而是长期战略。“保基本”有两种理解和制度设计：

第一种是建立在“多缴多得”原则上的保基本。除了特高收入者（如薪酬水平超过社会平均工资的300%），所有制度参与者都希望通过该制度实现不低于60%的养老金替代率，即领取的养老金不低于在职工资的60%。如果没有人口老龄化的影响，职退比高，不需要很高的缴费率，这一目标是有可能实现的。但是，在人口老龄化的情况下，职退比很可能低于1.5，要靠现收现付制度本身实现这一目标，要么是提高缴费率，要么通过大量财政补贴，长期看都不具有制度可持续性。^[13]

第二种是建立在 “制度可持续性”原则基础上的保基本。即制度的重点是保障参与者抵御长寿风险，防止发生老年贫困。为此，制度不过多强调“多缴多得”，而是注重制度内的再分配，即通过采取低收入者高替代率、高收入者低替代率的制度设计，实现制度内的资金自我平衡，增强制度的可持续性。在人口老龄化加深的背景下，现收现付的制度只能选择第二种保基本理念下的制度设计。因此，在这样的制度设计下，低收入者靠基本养老保险实现养老收入保障，中高收入者仅仅依靠第一支柱基本养老保险就不足以实现较好的养老收入保障，需要其他的养老金制度安排。为此，第二、三支柱养老金应运而生。在部分发达国家，长期发展的第二、三支柱已经成为中等收入及以上群体的养老金的主要来源，第一支柱公共养老金在该群体养老收入中的所占比重不高，主要承担抵御长寿风险的职能。^[13]

从世界历史上看，企业建立的养老金制度早于国家建立的养老金制度。企业之所以要建立养老金制度，主要是为了吸引优秀员工，其财务安排体现了“利益分享”的原则。因为企业建立的养老金制度往往要求企业和员工共同投入，员工投入往往是采取自愿原则，而企业的投入从财务制度上看源于企业利润，是将部分利润与员工分享。所以，国家为了鼓励企业建立企业养老金制度，通常对企业和员工采取税收优惠的政策激励。需要指出的是，有些发达国家的第一支柱保基本的待遇水平很低，往往是普惠性质，因此，实施了强制或者半强制的第二支柱，如英国采取的自动加入制度。^[13]

另外，在企业主导的第二支柱发展过程中，并非所有企业都愿意或者有能力为员工建立第二支柱，所以，为了让没有建立企业养老金制度的企业员工和自雇者也能享受到税收优惠，许多国家先后推出了个人主导的、国家给予税收优惠的个人养老金制度。因此，很多发达国家都是第二支柱发展在前、第三支柱发展在后。^[13]

中国在养老金制度发展过程中遇到了特殊情况。一是中国在计划经济时期建立了传统的现收现付制养老金制度，虽然经过了多次改革，但该制度仍然是已经退休的人员和即将退休人员最主要的养老金来源。同时，为了实现在改革中保障退休人员养老金足额发放的同时积累部分养老金，中国曾经制定了高达20%的企业名义缴费率。这样，出现了“企业无能力、个人无动力”建设第二支柱的局面，这就是中国企业年金自2004年试点建立以来发展缓慢、至今覆盖人群没有超过参加职工基本养老保险职工人数的10%的根本原因。^[13]

与发达国家不同，中国的工业化与城镇化没有同步推进。在城乡分割的背景下，大量农民工进城务工，成为建筑业、制造业和服务业的主力军，但大多数没有被纳入正规就业的模式中。另外一点与发达国家不同的是，中国的平台经济迅猛发展，大量劳动力成为灵活就业人员。这一就业形态的转变使得建立在传统劳动关系基础上的企业年金制度很难在中小企业和灵活就业人群中落地。^[13]

1991年国务院下发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出，建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担。三支柱养老金制度的构想由此发展而来。^[14]

2018年4月，财政部等五部委发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（下称《通知》）指出，自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点期限暂定一年。^[15]

根据《通知》，对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。^[15]《通知》提出，“推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行有益探索”。^[15]这是中国官方文件中首次出现“第三支柱”的表述。^[2]

2018年5月16日，为促进个人税收递延型商业养老保险健康发展，保护各方当事人的合法权益，中国银行保险监督管理委员会印发《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》。^[16]2019年1月12日，中国社会保险学会发布年度重点课题《建立中国特色第三支柱个人养老金制度》。课题组建议，为保证2019年5月第三支柱按时顺利出台，中央应高度重视制度顶层设计。^[17]

2020年1月，银保监会、财政部、人社部等多部门对构建多层次养老保险体系，推动养老保险第三支柱发展作出部署。个人养老金制度改革有望在2020年正式落地。^[1]

2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，提出要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。^[18]

2022年4月21日，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》。《意见》规定，个人养老金实行个人账户制度，缴费由参加人个人承担，实行完全积累。《意见》明确，参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。^[5]11月25日，人力资源社会保障部会同财政部、国家税务总局25日发布“关于公布个人养老金先行城市（地区）的通知”，宣布个人养老金制度在北京、上海、广州、西安、成都等36个先行城市或地区启动实施。个人养老金试点覆盖了中国31个省份，大部分省会城市和计划单列市都被纳入其中。^[7]

2023年9月5日，国家金融监督管理总局发布了关于个人税收递延型商业养老保险试点与个人养老金衔接有关事项的通知。通知提出，个税递延型养老保险试点公司应当坚持依法合规、积极主动、便利操作原则，做好政策宣传，优化办理流程，维护客户合法权益，有序开展个税递延型养老保险试点业务与个人养老金衔接，原则上于2023年底前完成各项工作。^[19]

2024年1月24日，人社部在举行的新闻发布会上表示，个人养老金制度运行平稳有序，先行工作取得成效，下一步会推进个人养老金制度全面实施。同月25日，国家金融监督管理总局财产保险监管司负责人尹江鳌áo表示，金融监管总局持续深化商业养老金融改革，推动个人养老金制度发展，指导商业银行、理财公司、保险公司等开展个人养老金业务，下一步，还会针对个人养老金制度特点，研究完善相关业务监管规则。^[20]

2023年10月26日，人社部举办2023年三季度新闻发布会。人社部数据显示，截至6月底，中国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数达到4030万人。^[10]相较于2022年末的1954万人，实现了翻倍增长。截至2023年10月16日，已有20余家公司的95款产品纳入个人养老金保险产品，储蓄、基金、理财类产品也历经多轮扩容，分别达到465只、162只和19只。^[11]人社部数据显示，从2023年11月25日启动的36城个人养老金试点，开立个人养老金账户人数已经超过5000万，个人养老金产品超过700款。^[20]

2024年4月，多家银行在年报中披露养老金融发展情况，其中包括个人养老金账户开户情况等数据。截至2023年末，建设银行累计开立个人养老金账户超900万户；招商银行开立个人养老金账户535.62万户；兴业银行累计开立个人养老金账户424.91万户；民生银行共为170.16万户客户提供个人养老金账户开户服务；中信银行个人养老金资金账户开立92.71万户。^[12]

在代销产品方面，多家银行构建全品类的个人养老金产品体系。交通银行累计代销各类产品159款；邮储银行优选50余只财富管理产品，上线期限灵活的定期存款；兴业银行个人养老金产品数量超150只，实现了储蓄、基金、理财、保险四类全覆盖。^[12]

多家银行在年报中对养老金融相关情况进行详细介绍，包括基本养老保险、年金管理、个人养老金、养老产业金融等方面。截至2023年末，工商银行受托管理年金基金5541亿元，管理企业年金个人账户1314万户，托管年金基金13781亿元，集团各项养老金管理规模4.1万亿元；招商银行签发电子社保卡6258.62万张，企业年金账户管理规模222.48万户，养老金托管规模达1.05万亿元。^[12]

序号省（自治区、直辖市）先行城市（地区）1北京市北京市2天津市天津市3河北省石家庄市雄安新区4山西省晋城市5内蒙古自治区呼和浩特市6辽宁省沈阳市大连市7吉林省长春市8黑龙江省哈尔滨市9上海市上海市10江苏省苏州市11浙江省杭州市宁波市12安徽省合肥市13福建省福建省14江西省南昌市15山东省青岛市东营市16河南省郑州市17湖北省武汉市18湖南省长沙市19广东省广州市深圳市20广西壮族自治区南宁市21海南省海口市22重庆市重庆市23四川省成都市24贵州省贵阳市25云南省玉溪市26西藏自治区拉萨市27陕西省西安市28甘肃省庆阳市29青海省西宁市30宁夏回族自治区银川市31新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市

以上参考：^[21]

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数据截至2023年9月18日（中国银行保险信息技术管理有限公司在官网）^[22]

个人养老金制度和基本养老保险不同，基本养老保险由国家强制实施，个人养老金由个人自愿参加。与企业年金、职业年金由用人单位及其职工建立、共同缴费不同，个人养老金只由个人缴费。总体上看，个人养老金制度属于政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度。个人养老金制度有三个特点：^[23]

通过给予税收优惠支持，鼓励参保人积极参加。参加人通过个人养老金信息管理服务平台建立本人唯一的个人养老金账户，记录所有相关信息，作为参加个人养老金制度、享受税收优惠政策的基础。^[23]

个人自愿就是先有基本再有补充，要先参加基本养老保险，具备了这个条件，都可以自愿参加个人养老金。参加人的个人缴费全部归集到个人资金账户，完全积累。长期缴费则持续增加个人账户基金积累。参加人达到领取基本养老金年龄等条件后，可以自己决定是按月还是分次或者一次性领取个人养老金，转入本人社会保障卡银行账户自由支配使用。^[23]

个人养老金缴费可以用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品。也就是说买什么、什么时候买，都由参加人自主选择、自主决定。充分发挥市场作用，营造公开公平公正的市场环境。^[23]

个人养老金的参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。^[8]

每位参加人都需要开设两个账户——个人养老金账户、个人养老金资金账户，前者是政府端信息账户，后者是银行端资金账户，并且这两个账户是相互对应的。^[8]

其中，个人养老金账户用于登记、管理个人身份信息，并与基本养老保险关系关联，记录个人养老金缴费、投资、领取、抵扣和缴纳个人所得税等信息。

而个人养老金资金账户则与个人养老金账户绑定，用于个人养老金资金缴存、个人养老金产品投资、个人养老金支付、个人所得税税款支付等事宜。^[8]

个人养老金账户、个人养老金资金账户都具有“唯一性”。一方面，个人养老金账户是终身唯一的；另一方面，每个人在同一时期仅可选择一家银行开立一个个人养老金资金账户。^[8]

个人养老金账户可通过全国统一线上服务入口（包括国家社会保险公共服务平台、全国人力资源和社会保障政务服务平台、电子社保卡、掌上12333 APP等）或者商业银行渠道，在个人养老金信息管理服务平台（简称“信息平台”）开立。^[8]

而个人养老金资金账户需要在商业银行开设，作为特殊专用资金账户，参照个人人民币银行结算账户项下Ⅱ类户进行管理。在实际操作中，经协议约定，参加人可在银行一次性开立上述两个账户，线上线下均可办理，并且流程非常便捷。^[8]

个人养老金资金账户虽然有且只能有一个，但也是可以变更的。在办理个人养老金资金账户变更时，参加人向原商业银行提出，经信息平台确认后，在新商业银行开立新的个人养老金资金账户。变更后，相关银行按照参加人的要求和业务规则，办理原账户内资金划转及所持有个人养老金产品转移等手续。^[8]

个人养老金参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。^[24]

个人养老金实行个人账户制度，缴费由参加人个人承担，实行完全积累。参加人通过个人养老金信息管理服务平台，建立个人养老金账户。参加人应当指定或者开立一个本人唯一的个人养老金资金账户，用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税。^[24]

个人养老金资金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品，参加人可自主选择。参加人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居，或者具有其他符合国家规定的情形，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金。^[24]

相关部门提示，个人养老金采取市场化运营，存在投资风险，参加人需谨慎选择。个人养老金制度规定，销售机构要以“销售适当性”为原则，做好风险提示，不得主动向参加人推介超出其风险承受能力的个人养老金产品。^[7]

个人养老金制度的落地意味着中国在多层次、多支柱养老保险体系建设上又前进了一步，有望真正意义上做实中国养老保险的第三支柱。此次《意见》的出台最核心的一点就是为投资者设计了个人养老账户。这是一个让每个参与者自己独享的专属个人养老账户，通过缴费积累、委托管理、自主投资的方式实行账户的完全积累制度。投资者不仅可以随时查询资产构成和资产余额，投资品种和投资份额也由投资者自行决定。可谓中国养老保险制度上的一次突破。^[25]

推动发展个人养老金制度，是对“第三支柱”养老保险的重要补充和完善。目前中国的“三支柱”养老保险体系中，全覆盖、保基本的“第一支柱”基本养老保险挑起大梁、“任务”较重；“第二支柱”企业（职业）年金发展迅速，但规模偏小；因此“第三支柱”养老保险也被许多人寄予厚望。尽管部分行业和机构此前推出了一些金融产品，但存在品种单一、覆盖面较窄等问题，围绕“第三支柱”养老保险也一直没有正式的制度出台。此次个人养老金制度的落地推进，既是完善“第三支柱”养老保险的具体举措，也在顶层设计上为其未来发展打下了良好的基础。从更高的层面来说，建立个人养老金制度也有助于缓解中国基本养老保险当前面临的压力，使社会保障制度更可持续。^[26]

推动发展个人养老金制度，有利于加快构建养老金、资本市场与实体经济良性互动的格局。《意见》提出，参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元；账户资金用于购买运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的金融产品；个人养老金资金账户实行封闭运行，达到领取基本养老金年龄等条件后可以领取，不得提前支取。与设定短暂封闭期、可任意赎回的养老目标基金等产品不同，个人养老金制度的设计使其更具长期性、规范性和规模性，能为实体经济提供稳定的发展资金。同时，也将引导更多家庭养成全生命周期的储蓄理念，走向以养老为目标的长期投资和长期积累，实现养老金更好的保值增值。^[26]

人社部数据显示，截至2023年一季度末，中国3038万人开立个人养老金账户，其中只有900多万人完成了资金储存，实际缴费人数仅为参加人数的31.37%；储存总额182亿元，人均储存仅2022元，距离12000元缴纳上限显然存在距离。^[11]

值得注意的是，数据显示，中国社科院发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）》指出，中国城镇职工基本养老保险的平均替代率不到50%。^[10]

从产品业绩表现来看，多数投资者目前也难以收获满意体验。以基金类产品为例，Wind数据统计显示，截至2023年11月16日，包括今年新成立基金在内的共162只产品中，收益最高的“平安稳健养老一年Y”成立1年以来总回报为3.32%。^[11]

银行在个人养老金开户方面过度营销，吸引了大批“薅羊毛”的用户开户，但个人养老金对这部分人群的吸引力较小，因而缴存意愿不大。另一方面，虽然个人养老金金融产品已有存款、基金、保险、理财等四大类，但总体而言，每个大类下面的具体产品相对还是偏少。^[11]

2023年，中央金融工作会议已明确将“养老金融”纳入“五篇大文章”之中，因此，后续如何提高个人养老金的参与积极性，特别是如何推动开户人群进一步缴费、购买养老金融产品，成为亟待解决的问题。^[11]

2024年3月5日，中国国务院总理李强在政府工作报告中提到，2024年，要在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险。全国人大代表、中国太保战略研究中心主任周燕芳带来了一份关于促进年轻人参与个人养老金配置的建议。她建议，加强个人养老金的宣传，推广养老金融知识，提升年轻人参与积极性；加大税收激励，差异化设计，引导长期参与；针对年轻人差异化设计产品，提升个人养老金吸引力和灵活度；优化服务流程，降低个人养老金的选择门槛。^[31]