特别国债

特别国债（英文：Special Treasury Bonds）是国债的一种形式，通常作为服务特定政策、支持特定项目、解决特殊问题而发行。^[2]

特别国债最初出现于英法战争时期，英国政府为筹集资金应对战争而发行特别国债。^[3]特别国债的发行一般由各国政府面向商业银行、金融机构、国际投资者等发行，^[4]相比于其他国债，特别国债的发行常发生在资金需求紧迫的情况下，因此具有审议机制快、资金用途明确、发行规模大以及不列入财政赤字等特点。^[5]2022年12月，为支持国民经济和社会事业发展，中国财政部发行面值为7500亿元人民币的特别国债。2024年8月29日，财政部开展2024年到期续作特别国债发行。^[6][7]国际上，日本、韩国、秘鲁、智利等国也曾因各种目的发行过特别国债。^[8]

在面对重大公共危机时，特别国债是政府在危急时刻解决资金缺口的有效举措，但发行特别国债也存在着债务扩张风险、市场冲击、市场预期改变以及政府行为失当等风险。^[5]

特别国债出现的原因是政府需要筹措资金用于应对战争。^[3]其理论研究应当追溯至一般国债的理论研究。一般国债的产生源头是英国经济学家凯恩斯所提出的“功能财政思想”，凯恩斯主张将将财政作为一项总需求，纳入宏观经济政策的范畴，并在“功能财政思想”的基础上提出了“相机抉择”的财政政策，即当经济衰退时，政府应在财政赤字过大的时候仍增加支出，扩大社会需求，在此政策之下，国债也应运而生。^[4]而特别国债的出现最早可追溯到英法战争时英国发行的战争债券，在此之后多国都曾因经济问题、主权信用问题以及灾后重建等问题发行过特别国债。^[3]

特别国债是国债的一种形式，是只有在特殊背景下，为服务特定政策、支持特定用途而发行的非常规国债发行方式，与其他国债没有本质上的区别，只有用途上的区别。^[2][9][10]

在中国，特别国债的发行须通过国务院向全国人大常委会提请审议，在审议通过后由财政部调整相应的年末国债余额限制，最终由财政部根据议案规定发行特别国债。^[9]在国际上，特别国债的发行一般由各国政府独立发放。^[11]

中国在1990年发行的特种国债面向的是经济条件较好的全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、金融机构、事业单位及社会团体等；^[12]1998年所发行的特别国债面向的是包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行在内的四大银行；2007年发行的特别国债中大部分对农业银行定向发行，央行在二级市场回购农业银行所持有的国债并成立中投公司，其他部分国债以市场化的方式公开发行；2017年发行的特别国债向商业银行定向发行。^[13]

日本在二战前后时期国债持有者仅为日本银行、日本国内金融机构及政府资金运用部门，自1978年开始才发行面向除日本政府内部外的个人投资者、机构投资者以及海外投资者等发行对象。^[14]而智利、韩国和秘鲁等国往往选择面向国际投资者发行特别国债。^[4]

期限指的是政府从借款到还款的时间界限。^[12]1998年8月中国面向四大行定向发行的特别国债发行的特别国债为30年期，而在2007年发行的特别国债有10年期的和15年期的；2017年中国政府对10年期2007特别国债续发的国债期限为5年期、7年期和10年期。2020年中国发行的抗疫特别国债的发行期限以10年期为主，以5年期、7年期为辅。^[15]

在国际上，各国发行特别国债的期限因存在差异，其中2003年智利政府发行的10年期特别国债，阿根廷政府于2016年发行的165亿美元特别国债中有3年期、5年期、10年期、30年期等不同期限的债券。^[11][16]

利率指的是特别国债的利息额和本金之间的比率。特别国债的每次发行利率都存在差异，其中中国于1990年发行的特种国债的利率为年息15％。^[12]1998年中国发行的一期特别国债的利率为7.2%；2007年中国发行的特别国债利率由4.3%到4.69%不等；2017年中国续发的特别国债利率为3.6%左右。^[15]

第一次世界大战期间，英国以5%的利率向民众发行战争国债，二战期间，美国也曾以低于市场利率的2.9%利率发行战争国债。^[3]2003年，智利政府发行的特别国债利率为5.62％。^[17]2016年阿根廷政府发行的特别国债在6.25%到7.625%不等。^[16]

特别国债具有特别的政策功能。在面对重大公共危机时，特别国债是政府在危急时刻解决资金缺口的有效举措，而相较于公共危机预备费、中央政府转移支付、特别政府债券发行以及私人部门参与等市场化、社会化的筹集方式，特别国债具有更大的政策弹性，可以用于缓释公共危机处置的急迫性与政府资源的有限性以及政府决策的程序性的矛盾。^[5]此外，特别国债可以被集中使用、统一调配，从而发挥中央政府在重大危机中的兜底功能，有利于统一处理公共危机应急事件。在财政收支压力过大时，特别国债是国家用于恢复经济建设、应对紧急事件时的可选政策。^[18]

发行特别国债后，可能会因为在短期内不受国家的财政收入的约束，而导致政府预算约束被弱化，并使政府的财政支出规模过度扩张，进而使得国债余额高于本国负担水平。^[5]

发行特别国债在一定程度上会带来流动性问题，对金融机构直接发行特别国债的举动类似于上调存款准备金率，会对金融体系流动性造成一定的冲击，并可能带来流动性风险，因此通常需要货币政策的配合才能缓释其短期冲击。^[5]中国在发行的前三次特别国债均伴随着流动性调节，发行特别国债时可能会增加利率债供给压力，从而加大流动性扰动。^[19]

由于金融市场存在资产不完全替代性，发行特别国债会导致中长期利率的市场预期发生改变。^[5]

特别国债是政府公共债务货币化的结果，过度发行特别国债会导致政府行为失当，进一步使得恶性通货膨胀风险提高，同时还可能引发挤出效应。^[5]如日本政府便曾因频繁发行特别国债使得国家陷入财政枯竭。^[11]

尽管直接向人民银行发行特别国债并不会改变人民银行的资产和负债的余额，而只是改变了人民银行的资产结构，且不会对市场流动性产生直接影响，但由于《中国人民银行法》存在“中国人民银行不得对政府财政投资，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”的相关规定，故财政部并未采取这种发行方式。但财政部可通过金融中介转卖给人民银行来实现发行，规避了法律上的障碍，但结果和直接向人民银行发行相同，且同样不会对市场流动性产生直接影响。^[20]

财政部可采取直接面向市场发行的方式募集资金，从而购买外汇，会导致人民银行的资产负债表中资产项与负债项等额减少与这部分资金相同的量，进而影响市场流动性，对市场产生冲击。而当特别国债发行量过大时，人民银行独立的货币政策职能会受到财政部的影响。^[20]

日本在1975年以前基本采用承销包销的方式发行国债，在此后的经济政策改革过程才不断完善，发行方式由此前的统治性向市场性转变，日本现行的赤字国债发行方式包括：公开招标、承销承购、政策资金认购、资金运用部门认购等。^[14]

凭证式国债是指国家采取用填制国库券收款凭证的方式，而不印刷实物券发行的国债。它是将国债收款凭单用作债权证明，这种国债无法在市场上流通转让，并且从购买之日起计息。在持有期内，持券人如果遇到特殊情况需要使用现金，可以到购买特别国债的网点提前兑取。提前兑取时，除偿还本金外，利息将按持券人所实际持有的天数及相应的利率档次计算。^[12]

无记名式国债是一种票面上不记载债权人姓名或单位名称，以印有发行年度、券面金额等内容的实物券面形式记录债权而发行的国债，又称实物券。^[12]

记账式国债是由财政部通过无纸化的方式发行，并用电脑来记录债权的国债凭证，是一种可以上市交易的债券。^[12]2020年中国发行的抗疫特别国债全部以记账式国债发行。^[2]

为应对战争所需的巨大开支，各国通常会选择发行战争国债以筹集资金。最早发行战争国债的历史可追溯到英法战争的英国，在此后的第一次世界大战中英国再次以5%的利率向民众发行战争国债，而德国和奥匈帝国也在彼时分别发行了970亿马克、540亿克朗的战争国债。而在二战期间，美国发行了近1857亿美元的战争国债，而利率仅为2.9%。^[3]

1965年，日本在二战结束后由于财政赤字而发行了“特例公债（也称“特别赤字国债”）”以弥补财政赤字，并在此后的1973年，第四次中东战争爆发时日本再次因财政问题而制定了《特例公债法案》，并在此后大量发行“特例公债”以刺激日本的经济发展。^[11]1975年，日本再次发行近2万亿日元的“特例公债”，在进入21世纪后，日本几乎每年都会发行“特例公债”，其余额占日本一般财政支出的比例常年在30%左右。^[11]

1988年，由于中国经济过热以及供应侧矛盾等问题，出现了明显的通货膨胀，但在1989年中国经济迅速转冷，同时通货膨胀的问题仍未解决，国务院最终于1989年6月1日起发行50亿元特种国债，^[21][22]并在此后的1990年和1991年以类似的方式分别发行45亿元、20亿元特种国债，而特种国债的发行也有效地抑制了通货膨胀，中国经济在此后迅速反弹。^[2]

1997年亚洲金融危机爆发，中国的各家商业银行受到波及，出现处置不良资产、银行资本金不足等问题，1998年8月，财政部面向四大行定向发行2700亿元特别国债，明确发债期限为30年，利率为7.2%。^[15]2007年，由于国际金融环境出现次贷危机，中国国内流动性过剩而导致出现通货膨胀，财政部于2007年分批发行共计1.55万亿元特别国债。^[23][11]2017年，财政部以相同方式全额续发了到期的10年期特别国债，总额为6000亿元。^[11]2022年12月，为筹集财政资金，支持国民经济和社会事业发展，财政部发布了3年期固定利率附息债，发行面值为7500亿元人民币的特别国债，该次特别国债发行利率在2.5%左右。^[24]

1997年，韩国因持续的经常账户赤字及减缓的外汇流入，使得国家外汇储备耗尽，韩币大幅贬值，韩国政府为维持汇率稳定，于1998年发行了共计41亿美元的外汇平准基金债券（FXSB），该种特别债券是面向境外市场发行融资的。^[11]此后韩国在2008年至2009年、2013年至2018年均发行了外汇平准基金债券以补充外汇储备，其中在2015年，韩国发行了以人民币计价的30亿元 外汇平准基金债券，以应对韩元相对于人民币的贬值压力。^[3]

2010年，秘鲁因主权债务重组而发行了价值25亿美元的特别国债，^[11]包括10亿美元40年期债券及42亿索尔20年期债券，而其中的美元债券发行年限长且发行利率低，有效缓解了秘鲁的国债偿还压力，拉长了国债期限结构。^[3]

2001年11月，阿根廷政府宣布无力偿还欠下的950亿美元债务，尽管大部分欠款在当时以债务互换的形式解决，但仍有部分投资者拒绝互换。2016年，阿根廷发行165亿美元特别国债，用于偿还2001年债务违约后尚未偿付的950亿美元欠款，阿根廷通过这次特别国债的发行挽回主权信用，重返国际债券市场。^[11][3]

2010年2月，智利中南部地区发生8.8级地震，在国民经济遭到重大损失的情况下，智利政府发行特别国债用于灾后重建计划。^[11]其中包括了10亿美元的10年期国债和等值5亿美元的比索计价债券。^[11]

2020年3月27日，新冠疫情爆发之际，中共中央政治局会议提出发行抗疫特别国债，以帮助实体经济平稳度过低谷期。^[13]该次特别国债采用记账式国债发行方式，总额为10000亿元。^[25]2020年8月，财政部发布《2020年上半年中国财政政策执行情况报告》宣布完成抗疫特别国债的全部发行。^[26]

2024年5月21日，国家发改委新闻发言人李超称，2023年中国增发1万亿元国债，用于支持以京津冀为重点的华北地区等灾后恢复重建，截至2024年5月21日，在已落地的1.5万个项目中，已开工建设的约1.1万个，开工率超过70%，以京津冀为重点的华北地区等8省市项目开工率达到80%左右。^[27]

2024年5月13日，财政部公布2024年超长期特别国债发行安排，期限包括20年、30年和50年期，全年一共22期。^[32]其中20年期超长特别国债7只，首发2只，续发5只，最早于5月24日发行；30年期超长特别国债12只，首发3只，续发9只，最早于5月17日发行；50年期超长特别国债3只，首发1只，续发2只，最早于6月14日发行；三个品种从5月17日首发到11月中旬发行完毕，都是按半年付息。^[33]

2024年5月17日，财政部招标发行400亿元人民币30年期特别国债，为2024年首期。本期国债票面利率通过竞争性招标确定，自2024年5月20日开始计息，每半年支付一次利息，2054年5月20日偿还本金并支付最后一次利息。^[33]

2024年到期续作的4000亿元特别国债在全国银行间债券市场面向有关银行定向发行，期限品种包括10年期3000亿元，15年期1000亿元。发行过程不涉及社会投资者，个人投资者不能购买。2024年到期续作特别国债是原特别国债的等额滚动发行，仍与原有资产负债相对应，不增加财政赤字。^[7]

2024年10月9日，财政部公布了2024年超长期特别国债（六期） 第一次续发行工作安排。本次续发行国债为30年期固定利率附息债；票面利率为2.19%；竞争性招标面值总额500亿元，不进行甲类成员追加投标。本次续发行国债的起息日、兑付安排与之前发行的同期国债相同。自2024年9月25日开始计息，按半年付息，每年3月25日（节假日顺延，下同）、9月25日支付利息，2054年9月25日偿还本金并支付最后一次利息。招标时间为2024年10月11日上午10:35至11:35。^[34][35]

（以下仅展示部分国家曾发行过的部分特别国债）

国家年份资金用途发行对象发行规模日本^[14]1975年刺激经济增长-20905亿日元1976年34732亿日元1977年45333亿日元1978年43440亿日元1979年63390亿日元1980年72152亿日元1981年58600亿日元1982年70087亿日元1983年66765亿日元1984年63714亿日元1985年60050亿日元1986年50060亿日元1987年25382亿日元1988年9365亿日元1989年2085亿日元1990年9689亿日元1994年41443亿日元1995年48069亿日元1996年110413亿日元智利2003年弥补该国2003年的财政预算赤字和偿还2003年到期的部分公共外债国际金融市场10亿美元^[17]智利2010年推动地震灾情后的经济重建国际金融市场10亿美元^[36]韩国2009年、2013年、2017年维护韩元汇率的稳定国际金融市场10亿美元^[11]韩国2015年扩大人民币储备，应对人民币国际化中国债券市场30亿人民币^[37][38]秘鲁2010年主权债务重组国际金融市场25亿美元^[39][11]阿根廷2016年偿还2001年债务违约后尚未偿付的950亿美元欠款国际金融市场165亿美元^[11][16]

一般国债的发行需要经过一系列严格的程序性决策及审批流程才会被允许发行，而由于特别国债的发行多发生在资金需求紧迫的情况下，因此采用的审议机制相较一般国债产品更为快速和简便。^[5]

一般国债是政府用于解决公共预算问题的常态性工具，而特别国债是在特定背景之下才会发行的。此外，一般国债的发行目的主要是解决财政赤字，而特别国债发行目的是用于应对重大危机或服务于特定的政策。^[5]

特别国债是在应对重大问题时为财政收支缺口提供紧急性资金支持的政策手段，特别国债的发行规模应与具体事件所需的资金相匹配，通常所需的资金规模都比较大，但特别国债也具有较大的弹性。同时，事件的突发性与资金需求的紧迫性也对特别国债的融资速度有着更高的要求，需要在短期内募集到资金。^[5]

由于特别国债发行目的并非是弥补财政收支的常规性缺口，因而特别国债的发行通常并不列入当年的政府财政赤字。另一方面，由于特别国债的功能特殊，其相应的预算管理机制具有较大弹性。^[5]但实际上特别国债仍属于政府债务，纳入中央财政国债余额管理。此外，相比于一般国债，特别国债发行信息披露较为完善，募资用途和使用效益一般相对较为公开。^[28]

在遵循市场化运作的情况下发行特别国债，不仅能取得良好的经济社会改革效益，还取得了良好的经济效益。如中国第一次发行特别国债时中央财政实际支付年利率为2.25%，而在有公开数据以来，四大国有独资商业银行的净资产收益率都超过了10%，完全可以覆盖特别国债的利息支出，还有效解决了四大银行长期遗留的资本金不足问题。^[4]

而特别国债由于不用于政府的消费性支出，不会造成市场过热，并且可以用于购买央行持有的外汇，进而缓解人民币的升值压力，特别国债在链接财政政策和货币政策后，能在国民经济中存在的结构性问题发挥作用。^[4]

由于发行特别国债并不是一个惯常的例行政策，而是在紧急时刻或者是重要关头才采取的一项特别行为，如果滥用特别国债，频繁使用其于国家经济行为，不仅会使特别国债的效力打折扣，还容易使得国家陷入财政枯竭。如日本政府几乎每年都通过《公债发行特例法案》来发行特例公债，并在2012年时有达38亿元的财政预算支出需要依赖特例公债的发行来予以筹措，占日本政府当年一般会计预算总支出金额的39.18%。^[4]