国家中心城市

国家中心城市是中国城镇规划体系设置的最高层级，^[5]指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市。^[6]这一概念最早由原中华人民共和国建设部（现住房和城乡建设部）于2005年依据城市规划法编制全国城镇体系规划时提出。^[2]

2010年2月，中华人民共和国住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》明确提出建设北京、天津、上海、广州、重庆五大国家中心城市。2016年5月至2018年2月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部发函支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。^[7][8]至此，全国已有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9座城市被定位为国家中心城市，^[9]包含4个直辖市和5个省会城市（副省级城市），属于国家尺度的最高等级城市。^[8]

国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，集中了中国和中国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势^[3]，具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征，在中国的金融、管理、文化和交通等方面都发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面也发挥着重要的门户作用。^[2]

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。一方面，经济发展不平衡不充分问题依然突出。受世界经济复苏乏力、中美贸易摩擦、制造业双转移等外部环境的影响，由于原有发展基础不同，产业在价值链的地位不同，发展阶段不同，中国东中西部地区的国家中心城市对于宏观经济形势的适应性也不相同，发展的不平衡不充分问题仍然存在。另一方面，补齐“民生短板”的任务更加艰巨。城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，社会保障、就业创业、收入分配、卫生教育、交通安全、居民住房等关系群众利益的问题仍然比较多，这些已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。因此，建设国家中心城市，是中央着眼于新时代新矛盾新变化，解决发展不平衡不充分的问题，完善全国城镇体系、促进区域协调发展、补齐民生短板，提升特大中心城市辐射力带动力、赢得全球城市竞争做出的重大战略部署，肩负着国家使命、代表国家形象、体现国家意志。^[10]

改革开放以来，中国经济保持了四十年的高速增长，成为令世界瞩目的新兴经济体，城市化发展水平也不断提升。特别是2011年城镇化率突破了50%，达到51.3%，这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，城镇化进入量质并重的关键发展阶段。新的城镇化发展阶段，对中国推进新型城镇化提出了新的要求和新的使命。尤其是，在农业转移人口市民化过程中，出现了成本负担过重，政府相应的公共服务供给短缺，城市主体意识不强，城市管理跟不上等问题，不仅原有城市居民的生活水平会大打折扣，城市生活宜居度和幸福指数下降，而且严重影响了城镇化质量。建设国家中心城市，客观上要求加快补齐城市发展短板，加快完善城市功能，特别是在农业转移人口市民化进程中发挥引领作用，让进城的农业转移人口真正进得来、留得住、落得下，这是提升中国城镇化发展质量的关键。^[10]

2005年，中国城市规划设计研究院受建设部（现住建部）委托，在编制《全国城镇体系规划（2006—2010年）》过程中，首次使用了国家中心城市的概念。中规院认为，应该在城镇体系的最高位置设立国家中心城市，让它们在金融、管理、文化和交通等方面发挥重要的中心和枢纽作用，并在规划中把北京市、上海市、天津市、广州市四个大城市确定为首批国家中心城市。^[11]2007年，由原建设部上报国务院的《全国城镇体系规划（2006—2020年）》中指出：国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在中国的金融、管理、文化和交通等方面都发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面也发挥着重要的门户作用。国家中心城市应当具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。^[2]2010年，住建部根据城市发展的新形势，又编制了新一轮的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》，规划中明确提出五大国家中心城市（北京、天津、上海、广州、重庆）的规划和定位。同年2月，住建部对外公布了规划的草案。^[2][12]重庆由区域中心城市提升至国家中心城市，广州为其中唯一非直辖城市。^[4]

2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，提出了明确要求。为了落实这一规划，2015年，中规院再次启动了《全国城镇体系规划（2016-2030）》的编制工作。^[12]2016年5月，国家发改委和住建部联合发布《成渝城市群发展规划》，将成都定位为国家中心城市。重庆和成都因此先后成为西部内陆地区城市开发的高地。2016年12月26日，经国务院正式批复，国家发改委发布《促进中部地区崛起“十三五”规划》，规划支持武汉、郑州建设国家中心城市。^[2]2017年1月25日，国家发改委网站公布《关于支持武汉建设国家中心城市的复函》^[13]和《关于支持郑州建设国家中心城市的复函》^[14]，明确要求武汉、郑州加快建成国家中心城市。2018年2月，国家发改委、住建部联合发布《关中平原城市群发展规划》，关中平原城市群成为获批建设的第八个国家级城市群。^[15]作为该城市群的核心，西安也继北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州之后，成为国家第九个中心城市。^[16]

国家中心城市所必须具有的五大特征：一是国家组织经济活动和配置资源的中枢；二是国家综合交通和信息网络枢纽；三是国家科教、文化、创新中心；四是具有国际影响力和竞争力；五是国家城市体系中综合实力最强的“塔尖城市”。国家中心城市所必须具有的五大功能：综合服务功能、产业集群功能、物流枢纽功能、开放高地功能和人文凝聚功能。^[17]

国家中心城市的职能包括基础职能、成长职能和目标职能三个层面。基础职能是国家中心城市内涵与功能的体现，包括经济中心、集聚中心、辐射中心和交往中心四个方面 ；成长职能是国家中心城市潜力和竞争力的体现，包括创新中心和信息中心两个方面 ；目标职能是未来城市发展方向的体现，包括人文中心、宜居中心和绿色中心三个方面。^[18]国家中心城市要发挥的职能主要是在完成国家战略的过程中起到支撑、服务、辐射、带动等作用。中国城市规划设计研究院原副院长兼党委副书记李迅表示，会综合评估城市的各方面条件，如经济实力、创新能力、国际化程度、综合交通能力等。还有细化的指标，如全球500强企业总部数量；对外开放平台，如自由贸易区、国家级新区等数量；国际科技创新基地、新型产业总部基地等数量；航空、航运、轨道交通的建设情况、吞吐能力；国家级会展中心博物馆、展览馆等建设情况；国外领事机构、国际组织设立办事处数量等等。最重要的是看这个城市本身的定位和功能，它是不是区域中心城市，是不是高等级城市群内的核心城市。此外，城市群是国家中心城市的重要载体，中国在完成城镇化的过程中，城市群的核心组织作用的发挥，也需要国家中心城市的协同带动。^[2][19]

国家中心城市是人口规模最大、行政等级最高、经济发展水平最高的超大城市，是一定区域内的中心城市，也在全国经济社会发展中占据举足轻重的地位。从行政等级来看，在目前的9个国家中心城市中，北京、天津、上海、重庆为直辖市，广州、成都、武汉、郑州、西安为省会城市（副省级城市），均属于中国行政等级较高的城市。^[8]从总体上看，北京、天津、上海、广州应当引领环渤海、长三角和珠三角区域；重庆地处内陆腹地，居承东启西重要战略地位；武汉辐射带动中部和长江中游地区；郑州承担中国东中西部地区交通枢纽作用；西安立足古丝绸之路起点，发挥区位交通连接东西、经济发展承东启西、文化交流东西互鉴的独特优势。^[20]

城市名称城市职能所属城市群北京首都，全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心^[21]京津冀城市群^[8]天津直辖市之一，环渤海地区的经济中心^[22]京津冀城市群^[8]上海直辖市之一、国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心^[23]长三角城市群^[8]广州广东省省会、国家历史文化名城，中国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽^[24]珠三角城市群^[8]、粤港澳大湾区^[19]重庆直辖市之一、^[25]中国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽^[26]成渝城市群^[27]成都四川省省会，国家历史文化名城，国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，中国西部地区重要的中心城市，^[28]长江经济带的重要支撑^[8]成渝城市群^[27]武汉湖北省省会，国家历史文化名城，中国中部地区的中心城市，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽，^[29]长江中游经济带的战略支点^[8]长江中游城市群^[30]郑州河南省省会，国家历史文化名城，中国中部地区重要的中心城市，国家重要的综合交通枢纽^[31]中原城市群^[32]西安陕西省省会，中国中西部重要的中心城市，全国重要的科研、教育基地，旅游胜地^[33]，西北地区的枢纽城市^[8]关中平原城市群^[34]

九大国家中心城市都是所在区域城市群的核心龙头城市。中心城市建设除了关注自身功能提升以外，还需要充分加强与周边城市区域的优势互补和协同发展，推进区域人口、产业、交通、生态、公共服务、市场要素和体制机制一体化对接，建设高效联动、富有活力和竞争力的城市群区域，形成以中心城市为核心带动、区域整体均衡协同发展的良性格局。^[35]国家中心城市的发展，需要从国家层面进行整体战略布局和政策干预。干预的重点是促进国家中心城市的高端要素集聚、国际门户开放、科技创新驱动、文化软实力打造、环境品质提升、体制机制创新、中心城市与所在城市群的协同互动，比如设立国家级重大政策改革区、投放国家级重大建设项目、扶持国家级重大战略资源等，从而确保国家战略意图、战略路径和战略理念得到有效落实。^[7]

加强国家中心城市建设，应注重城市的引领、辐射、集散功能及潜在功能的发挥，注重城市的整体带动作用。国家中心城市的布局需立足中国经济社会发展全局，根据沿海与内陆适度均衡协调原则，兼顾中国东西南北省区市的发展要求，^[36]在以下几方面着力：一是冲破传统思维定式。牢固树立国家中心城市的责任意识、竞争意识和机遇意识，积极利用区域资源创造新优势，将国家中心城市建设作为一项系统工程来做。二是提升国家中心城市综合功能。按照国际大都市标准规划、建设、管理和运营城市，不断提高城市的科技创新能力、国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、信息交流能力、可持续发展能力。建立健全城市综合管理体制，完善城市应急机制，加强城乡基础设施建设。着眼世界发展趋势，打造国际交流平台，加快国际物流通道建设，大力发展现代服务业。三是推进属地区域产业城镇集群发展。应发挥国家中心城市的能动作用，大力发展城市功能全覆盖的中小城镇，形成国家中心城市—区域性城市—中小城市—小城镇等多层级功能的城市集群。发挥国家中心城市的辐射带动功能，以产业技术链和物流链为纽带，合理布局区域产业基地，整体提升区域发展水平。^[36]

2017年以来，国家中心城市建设加速推进，发展目标更加清晰，多个城市明确了时间表和路线图。2017年9月份和12月份，国务院分别批复同意了《北京市城市总体规划（2016年-2035年）》和《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，到2050年，北京将全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都；上海则将全面建成卓越的全球城市，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。根据《广州市城市总体规划（2017-2035年）》草案，广州将逐步建设成为中国特色社会主义引领型全球城市。在成都市编制的新一轮城市总体规划中，目标是2035年高标准全面建成国家中心城市，2050年迈入世界城市行列。2018年，郑州、武汉和西安市先后审议通过或发布国家中心城市建设的行动纲要或实施方案，均提出“三步走”建设目标。郑州市的远期目标是2036年至2050年，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强市，成为具有全球影响力的城市。武汉的规划是，到2049年，建成具有国际影响力、全球竞争力和可持续发展能力的世界亮点城市。西安明确，到2035年，全面建成代表国家形象、引领“一带一路”、具有重要国际影响力和竞争力的国家中心城市，为国际化大都市建设奠定坚实基础。^[6]

北京市

强化北京的首都功能和全国中心城市地位，着眼建设世界城市，发展首都经济，增强文化软实力，提升国际化程度和国际影响力；加快建设人文北京、科技北京、绿色北京；强化创新功能，加快中关村国家自主创新示范园区的建设，建设国家创新型城市；不断改善人居环境，建设宜居城市；^[37]打造北京—天津国际性综合交通枢纽。^[38]

天津市

提升天津的国际港口城市、生态城市和北方经济中心功能，重点开发天津滨海新区，构筑高水平的产业结构，建设成为对外开放的重要门户、先进制造业和技术研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，增强辐射带动区域发展的能力；^[37]打造北京—天津国际性综合交通枢纽。^[38]

上海市

优化提升上海核心城市的功能，建设国际经济、金融、贸易、航运中心和国际大都市，加快发展现代服务业和先进制造业，强化创新能力和现代服务功能，率先形成服务经济为主的产业结构，增强辐射带动长江三角洲其他地区、长江流域和全国发展的能力；^[37]打造上海国际性综合交通枢纽。^[38]

广州市

充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市；^[39]打造广州—深圳国际性综合交通枢纽。^[38]

重庆市

围绕建成国家中心城市，强化重庆大都市区西部开发开放战略支撑和长江经济带西部中心枢纽载体功能，充分发挥长江上游地区经济中心、金融中心、商贸物流中心、科技创新中心、航运中心的作用，加快两江新区建设，全面增强集聚力、辐射力和竞争力；^[40]打造成都—重庆国际性综合交通枢纽。^[38]

成都市

以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能，加快天府新区和国家自主创新示范区建设，完善对外开放平台，提升参与国际合作竞争层次；^[40]打造成都—重庆国际性综合交通枢纽。^[38]

武汉市

坚持立足中游、引领中部、服务全国、链接全球，全面提升武汉现代制造基地、服务高地、创新源地、开放平台功能，强化长江中游航运中心及综合交通枢纽建设，强化支撑和承启作用，拓展沿江发展新空间，挺起长江经济带脊梁，加快建成以全国经济中心、高水平科技创新中心、商贸物流中心和国际交往中心四大功能为支撑的国家中心城市。增强辐射中部的现代服务功能，打造全国重要的综合交通枢纽，构筑面向全球的内陆开放高地，建设国际知名的美丽宜居城市；^[41]建设武汉国际性综合交通枢纽。^[38]

郑州市

着力发展枢纽经济，着力提升科技创新能力，着力增强经济综合实力，努力建设具有创新活力、人文魅力、生态智慧、开放包容的国家中心城市，在引领中原城市群一体化发展、支撑中部崛起和服务全国发展大局中作出更大贡献。夯实产业基础，全面提升综合经济实力。突出改革创新，加快培育壮大新动能。发挥区位优势，打造交通和物流中枢。坚持内外联动，构筑内陆开放型经济高地。彰显人文特色，建设国际化现代都市；^[42]建设郑州国际性综合交通枢纽。^[38]

西安市

加快西安中心城市建设步伐，加强西咸新区、西安高新区国家自主创新示范区、西安国家级经济技术开发区等建设，强化面向西北地区的综合服务和对外交往门户功能，提升维护西北繁荣稳定的战略功能，打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽。保护好古都风貌，统筹老城、新区发展，加快大西安都市圈立体交通体系建设，形成多轴线、多组团、多中心格局，建成具有历史文化特色的国际化大都市；^[43]建设西安国际性综合交通枢纽。^[38]

其他城市

多个重点城市在公示的国土空间总体规划草案中，提出了创建国家中心城市的目标。截至2021年9月，包括直辖市、省会城市、计划单列市在内的36个重点城市中，已有广州、重庆、杭州、深圳、哈尔滨、西宁、成都、武汉、青岛、沈阳、福州等11个城市相继公示国土空间总体规划草案。^[9]其中，杭州、沈阳、福州在国土空间总体规划草案中明确提出国家中心城市的发展目标。此外，南京、合肥、长沙尚未公示国土空间总体规划草案，但建设国家中心城市均获得了省级层面支持。在江苏、安徽、湖南等省级国土空间总体规划草案中都有支持省会城市建设国家中心城市的相关表述。^[9]

首部《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告（2018）》^[注1]显示，从2016年中国国家中心城市建设指数评分来看，上海、北京、广州处于中国国家中心城市建设第一梯队，各项指标领先优势显著；天津、重庆、成都、武汉处于第二梯队，发展态势良好；西安、郑州处于第三梯队，提升空间较大。^[6]

《国家中心城市建设报告（2019）》显示，从建设指数上，2018年9个国家中心城市仍旧存在明显的分层现象，上海、北京、广州依旧处于国家中心城市建设的第一梯队，总体发展强势；重庆、成都、天津、武汉处于第二梯队，发展态势相对较好；西安、郑州处于第三梯队，各项指标均存在很大的提升空间。与2016年相比，9个国家中心城市中部分城市的建设指数排名发生了较大变化：重庆从第五位提升至第四位、成都从第六位提升至第五位，而天津从第四位下降为第六位。从成长性指数上，9个国家中心城市中建设指数排名靠后的城市，均处于快速发展中，其中排在前四位的分别为郑州、西安、成都、武汉，其成长性指数值均在0.15以上；广州、重庆、上海、北京、天津的成长性指数相对较低，城市发展趋于平稳。^[44]

《国家中心城市建设报告（2020）》将2019年9个国家中心城市建设分为两个梯队。北京、上海、广州、重庆处于第一梯队，成都、武汉、西安、郑州、天津处于第二梯队，与第一梯队城市相比还有较大的提升空间。从成长性指数上看，9个国家中心城市中，2019年成都发展步伐加快，成长性指数排第一位。西安、郑州分别排名第二和第三，郑州排名稍有下滑。^[45]由高端智库云河都市研究院编制的“中国中心城市&都市圈发展指数2019”发布。在综合排名的榜单上，北京、上海、深圳位列三甲，第4位到第9位的城市分别是广州、天津、成都、杭州、重庆和南京。与2018年相比，前9位城市的排名没有变化，由于并非中心城市的苏州跻jī身第10位，导致武汉跌出了前10位城市。前10位城市之外，宁波、郑州、济南、福州、贵阳、石家庄、南宁、银川等城市的位次有所提升。^[46]

《国家中心城市建设报告（2021）》对比分析2020年九个国家中心城市建设现状，从层次上看，北京、上海、广州仍处在国家中心城市建设的第一梯队，是双循环发展格局的排头兵；重庆、成都、西安位列第二梯队，分别在文化建设、绿色发展、科技驱动、对外开放等城市功能提升方面取得了亮眼成绩；郑州、天津、武汉处于第三梯队，多数指标与前两个梯队城市相比还有较大提升空间。与2019年建设指数相比，北京与上海指数略有下降，但两个城市之间的差距不变，武汉之外的其他六个国家中心城市之间的差距趋于收敛，说明处于第二梯队和第三梯队城市发展步伐在逐步加快。在成长性指数方面，2020年位于第二梯队的成都和重庆分别排在首位和次席，原来处于第一梯队的广州排名第三，上年处于第三梯队的郑州排名第四，天津、上海、西安分别位居第五、第六和第七位；北京和武汉成长性指数均为负数，分别排在第八和第九位，这与北京非首都功能疏解和武汉疫情防控密切相关。^[47]

《国家中心城市建设报告（2022）》显示，9个国家中心城市建设指数评价中，排名较2020年有较大的变化，除北京、上海、广州仍旧分别位居前三甲，其中上海、广州的建设指数与北京建设指数的差距，较上年呈大幅收窄态势。成都建设指数的排名较上年上升1个位次，名列第四；武汉2021年的建设指数上升至第五位；重庆排名第六；西安、郑州、天津分列第七、第八和第九位。成长性指数方面，尽管因受疫情影响部分功能的成长性为负，但各城市发展整体呈正增长，其中成长性最高的是西安。12个其他超大特大城市建设水平测度结果显示：深圳、南京、杭州处于12个超大特大型城市建设水平的第一层级，青岛、长沙、济南、昆明等城市处于第二层级，沈阳、大连、哈尔滨、东莞、佛山处于第三层级。^[48][49]

根据“2020年国家中心城市指数”报告^[注2]，国家综合中心指数位于全国城市榜首的城市是国家综合中心，即北京；国家重要综合中心是上海、广州、深圳，内部出现断层，上海居高不下，深圳直逼广州；潜在国家重要中心为武汉、成都、西安、重庆、杭州、南京、天津和郑州。其中，综合指数排名上升比较明显的是成都、西安和杭州，尤其是杭州上升3位居第8名，成都和西安分别前进了2个名次。天津下降较明显，由2018年的第6位下降到 第11位，跌出全国前10，甚至险些落入非国家综合中心城市。^[51]

国家政治中心功能不单独设置指标体系，只有北京是国家政治中心，其他城市的指数都为零。

国家金融中心是上海；国家重要金融中心为北京、深圳、广州、天津、南京、杭州；国家潜在重要金融中心是成都、武汉、西安、宁波、重庆、大连、青岛、济南、郑州、苏州、厦门、沈阳。

国家贸易中心是上海；北京和深圳为国家重要贸易中心；天津、广州、杭州、大连、郑州、厦门、济南、重庆、南京、成都、武汉、青岛、长沙、沈阳、苏州、哈尔滨、西安17个城市为国家潜在重要贸易中心。

国家科技中心是北京；国家重要科技中心城市包括上海、武汉、广州、深圳4个城市，与2018年相比，增加了武汉和广州两个城市；潜在的科技中心主要有杭州、重庆、西安、成都、南京、天津、合肥7个城市。

国家教育中心是北京，国家重要中心为上海，成为中国教育尖子塔的塔尖；国家潜在重要中心有6个，分别为南京、西安、武汉、广州、成都、长沙，构成了尖子塔的衔接基础；非国家教育中心城市有17个，分别为大连、深圳、长春、重庆、苏州、哈尔滨、天津、青岛、无锡、厦门、杭州、兰州、合肥、济南、沈阳、郑州、宁波，构成了尖子塔的重要基座。国家文化中心是北京；国家重要文化中心城市是上海、西安、广州、杭州、南京和郑州；国家潜在重要文化中心城市是重庆、深圳、武汉、济南、苏州、成都和长沙。国家医疗中心是北京；国家重要医疗中心是上海、广州、西安、武汉、南京、成都；国家潜在重要医疗中心为杭州、天津、济南、重庆、沈阳、长沙、哈尔滨、郑州。国家交通中心是上海；国家重要交通城市是北京、广州、深圳、重庆、武汉、成都、西安和郑州；国家潜在重要交通中心城市为青岛、宁波、天津、南京、厦门、杭州和长沙。北京是唯一的国家信息中心；深圳、上海、广州、成都、杭州、重庆六座城市是国家重要信息中心；天津、南京、武汉、西安、郑州、济南、长沙、合肥、哈尔滨、兰州、沈阳、厦门、青岛、宁波、大连15座城市是国家潜在重要信息中心。国家交往中心城市是北京；国家重要交往中心是上海、广州、深圳、成都、重庆、杭州、西安；潜在国家重要交往中心城市包括天津、武汉、南京、厦门、长沙。^[51]

经济实力是城市竞争力的基础，也决定了城市在所属区域经济中的地位。^[9]从经济总量来看，国家中心城市的经济发展水平普遍较高，GDP规模均位居全国前列。2015—2018年，这9个城市的GDP之和占全国GDP总量的比重基本稳定在19%左右，这表明国家中心城市在中国总体经济格局中占据着至关重要的地位。2015年以来，上海、北京的GDP总量始终位列全国城市前两名，为中国经济发展做出了突出贡献；广州在2017年被深圳赶超，GDP排名从第三名跌至第四名；重庆在2017年超过天津，GDP排名跃居全国第五位；成都的经济增长态势比较显著，从2016年开始其经济体量逐渐超过武汉，GDP排名跃居全国第八位；郑州、西安的GDP排名在第15—30名左右，表现出了比较明显的上升趋势，经济活力日益凸显。^[8]2020年九个国家中心城市的GDP总量超过19.4万亿，约占全国GDP总量的19.12%（较2019年提高0.04%），其中社会消费品零售总额达到7.86万亿，占全国的20.04%，较2019年提高1.7个百分点。上海、北京突破3万亿元大关，广州、重庆突破两万亿元。这表明国家中心城市保持较高的经济实力。^[47]

人口规模是城市对外来人口吸引力的体现，也是衡量一座城市竞争力的重要指标。国家中心城市需要具备一定的人口规模，9个国家中心城市均是超大或特大型城市。^[9]国家中心城市的人口集聚规模较大，具有领先优势。总体而言，国家中心城市的城市规模等级整体较高，人口集聚强度与规模效应突出，均属于中国东部地区、中部地区和西部地区的核心城市。^[8]第七次全国人口普查数据显示，九个国家中心城市总人口达到1.7亿，约占全国总人口的11.8%。这表明国家中心城市保持较高的人口吸引力。^[47]

国家中心城市在经济、政治、文化、社会等领域具有影响，在国家经济结构和战略布局中具有重要作用。加强国家中心城市建设，是实现“城镇化质量明显提高”、推动中国现代化进程的必然要求。^[36]超大、特大型城市作为区域中心城市，在扩大内需、优化和稳定产业链供应链、构建以国内循环为主国内国际双循环相互促进的新发展格局等方面起着重要作用。^[47]

国家中心城市建设成为了城市发展的“加速器”。如郑州，作为中原城市群核心城市，区位优势明显，但是经济首位度不高，高端要素资源集聚力不强，区域辐射带动作用发挥不足。郑州2018年经济总量突破万亿元大关，常住人口突破千万，正式跨入超大城市行列，经济形态也加快由生产型城市向服务消费型城市转型，各项社会事业更趋协调。再如广州，2018年经济质量效益也稳步提升，高新技术企业数量突破1万家，一批重大产业项目进展顺利，枢纽型网络城市建设加快推进。广州在世界城市体系、全球科技创新实力、全球金融中心等排名中地位明显提升，城乡居民人均可支配收入分别增长8%和10%，老城市正在迸发新活力。^[6]又如成都，拿下了2023年世界大学生运动会、2024年羽毛球汤尤杯、2025年世界运动会举办权，吸引了亚洲体育舞蹈联合会、世界冰壶巡回赛亚太总部落户。成都未来每年举办国际级和国家级赛事50项以上，体育产业增加值占GDP比重超过2%，对各区经济的长远刺激效应可见一斑。与体育经济相比，演艺经济因其强大的流量效应和消费拉动效应，成为后疫情时代各大城市竞逐的新赛道。根据成都市文旅局数据，成都各类市场化的音乐节会年均举办超2000场次、演出票房近4.5亿元，带动餐饮、旅游等相关产业经济效益约33.5亿元。^[66]

国家中心城市作为等级位次高、能量强的经济中心，是社会化大生产的基地，具有生产集中、分工细密、行业和部门比较齐全的特点，形成了一个相对独立的复杂分工体系。其经济结构是区域经济结构的反映，其经济结构变化的方向、目标、重点、速度会影响到区域经济的结构，是区域产业升级的先锋。随着经济的不断发展，区域经济一体化发展的趋势开始显现，城市间经济联系不断增强，中心城市开始逐渐发挥其对区域经济发展的带动作用。而这种带动作用则源于中心城市的经济辐射力。为进一步促进城市经济和区域经济的发展，全国城镇体系规划中明确提出鼓励有条件的城市发展成为区域性中心城市。国家中心城市是区域经济的中心，是建立国际经济联系的纽带，也代表着城市的国际竞争力。^[17]

加强国家中心城市建设，对促进中国经济社会发展具有重要意义。一方面，中国工业化、城镇化进入发展新阶段后，亟须加强国家中心城市建设。随着中国工业化、城镇化的深入发展，中心城市内在地要求集聚国内外发展要素，实现从单一经济功能向经济社会综合功能、单体城市向城（镇）群体系、资源集聚为主向要素辐射与集聚并重的转型。加强国家中心城市建设，正是适应这种转型的需要。另一方面，中国现代化、国际化进程加快，也要求把国家中心城市建设摆在重要位置。由于受诸多因素尤其是受传统经济发展模式影响，中国中心城市的单体经济发展较强，带动功能较弱。为改变这种状况，需要加强国家中心城市建设，让市场在资源配置中起决定性作用，提升其各项带动功能。^[36]

对于城市而言，被确定为国家中心城市，意味着自身潜力、优势和发展前景得到国家最高层面的认可，就可能获得更多的政策倾斜，^[67]该地在经济发展、项目争夺、人才吸引、资金流向上，相较于其他城市具备了更大优势。^[7]国家中心城市利用区位优势将周边城市的人口、资本、技术等生产要素快速集聚本市，加之各省将政策向国家中心城市倾斜，长期的集聚效应质变为极化效应。国家中心城市推动人口流动，加速空间一体化进程，助力地区整体规模扩大。国家中心城市一方面能够吸引大批人力资本流入，具备明显极化特征的人口流动促进了流入地和流出地的经济增长。相较于全部就业人口，因人口流动产生的就业增量通过本地市场效应、真实价格指数效应对生产要素产生“向心力”，此种向心力加速要素集聚，最终形成有利于区域发展的“中心-外围”的地区经济结构，同时人口规模的不断扩大为经济发展提供充足劳动力，通过生产活动创造出更多财富，为政府带来更多税收；另一方面可以有效解决中国人地矛盾突出、流入城镇人口数量庞大等问题，通过中心城市的建设提高城市土地承载力，有利于形成地区城镇化发展的新格局。除此之外，城市间搭建起的繁密的交通网络，加快中心城市与周边城市的一体化发展进程，推动地区整体规模的扩大。^[68]

国家中心城市借力区域创新主体，提升核心竞争力，推进地区创新水平均衡提升。国家中心城市具备大量优质的创新资源，诸如科研机构、高等院校等，势必产出大量的高质量人力资本和高水平前沿科技成果。中心城市借助此类科研单位的人才与技术，一方面通过提高就业人员的受教育程度，加速前沿科技被本地企业获取并转化为新产品的进程；另一方面地区创新水平的提高驱动传统产业在生产过程中倾向于改造原有技术以及运用新型绿色技术，促使其加快转变经济发展方式，助力地区高质量发展。此外，创新驱动发展战略的施行加速政产学研协同融合，能够最大限度上整合社会创新资源，促进科技成果转化，对提升地区发展竞争力起着关键作用。加之开放型技术市场的流畅度较高，信息化水平较强，知识溢出效应和强力的技术扩散效应辐射带动周边城市的技术创新，增强城市发展的势能和集聚力，推动地区创新水平均衡提升。^[68]

国家中心城市以人为本，加强本地人文功能建设，示范带动地区公共服务进步。国家中心城市相较周边城市更为完善的基础设施和公共服务设施建设，能够有效健全城市人文功能，便利城市消费环境，增强城市发展活力。具备良好环保意识的城市居民素质普遍较高，其对于生活质量的要求较高，政府基于以人为本的理念和城市自身发展的需求，不断扩大绿地面积，地区生态环境明显改善，空气质量逐步好转；加强对地区各级各类教育的投入，实现教育公平；切实提升社会福利与保障的能力，促进地区和谐发展，公共服务能力的提升能够满足居民的幸福感、获得感和满足感。与此同时，中心城市作为地区发展的标杆，其公共服务基础设施建设水平的提高，被周边城市争先模仿学习，各地自发提升其公共服务能力。此外，中心城市居民出游的首选地即周边城市，他们将先进的生活理念传播到当地，一方面能够提升当地居民的基本素质，另一方面能够有效倒逼当地政府增加对公共服务基础设施的建设投入，进而实现地区的公共服务能力提高的目标。^[68]

国家中心城市是在经济、政治、文化、社会等领域具有全国性重要影响并能代表本国参与国际竞争的主要城市，是一个国家综合实力最强、集聚辐射和带动能力最大的城市代表。从主要特征上说，国家中心城市是国家参与国际分工合作和竞争的代表，是国家或国家主要经济区域内经济活动组织和资源配置的中枢，是国家科技文化创新中心，也是国家综合交通和信息网络枢纽，起着配置国家资源、主导经济社会发展和连接国内外的重要作用。国家中心城市的建设发展状况，不仅关乎城市自身地位的巩固和提升，直接影响区域的协调发展，而且关系国家经济社会发展大局，关系国家的国际竞争力和国际地位。^[17]

城市的概念被反复炒作，各种城市名号看得人眼花缭乱，其中不少概念包装多于实质内容。一些机构、商家甚至借国家中心城市这顶“帽子”，反复炒作房价。2017年3月22日，凤凰网凤凰房产报道的虚假新闻《终于定了：中央确定4个全球城市和11个中心城市》引发一场不小的市场风波。对此住建部发声辟谣，表示该报道毫无根据，纯属不实报道。^[7][69]2023年1月11日，在“2023中国房地产年度趋势论坛暨CIHAF第二十三届中国住交会”上，中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员、博士、博导高国力表示，中心城市是国家房地产业发展的主战场和主体。^[70][71]

关于国家中心城市的期待、热议与争论，并未因此停息。此前《中国经济周刊》有报道推测，国家中心城市数量可能为12个。很多地方一时炸开了锅，多个省份欲“举全省之力”争取。^[67]2021年恰逢“十四五”的第一年，不少城市摩拳擦掌，开始争创国家中心城市。沈阳、杭州、宁波、福州、昆明等城市均提出要在“十四五”时期培育或争创国家中心城市，加上此前呼声较高的南京、济南、青岛，以及有明确意向的长沙、合肥、乌鲁木齐、南昌、长春等城市，参与这场竞逐的城市有10多个，新一轮国家中心城市争夺战已经打响。而山东半岛城市群的济南和青岛两市你来我往，学界看法不一，竞争激烈。^[19]

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀认为，经济实力是成为国家中心城市的重要因素。中心城市是区域城镇体系的核心城市，也是区域经济发展的重要载体。中心城市要有一定的数量，但并非越多越好。中心城市要想更好发挥区域发展中的引领和带动作用，在分布上需要具备一定的科学性和合理性。考虑到国家中心城市于所在区域的影响力和作用，当下国家中心城市分布相对均衡，未来东北地区可以考虑增设国家中心城市。在沿海地区国家中心城市布局可以适当加密。目前，从沿海地区来看，京津冀、长三角、珠三角城市群均有国家中心城市分布，同处于沿海地区的山东半岛、粤闽浙沿海可考虑增加国家中心城市。长三角城市群覆盖三省一市，仅有上海唯一一个国家中心城市，过于集中，也可以考虑增加省会城市作为国家中心城市。一方面，要合理布局，体现国家长远意图；另一方面，要更加注重城市的功能建设，提升城市品质，勿图虚名，避免造成名不副实；同时，国家中心城市建设要严控土地供应，防止圈地炒作房地产。^[9]

中国城市规划设计研究院副院长李迅认为，每一个城市的禀赋、职能不一样，没必要都去争国家中心城市。国家中心城市的帽子并不能保证一个城市的“前程”，获得国家中心城市的名头，由此而带来项目资源乃至政策，都不能保证城市长期可持续发展，更不一定能真正把城市变成“中心”。长远来看，一个城市能发展好，还是要靠实打实的硬功夫，要看经济社会综合发展水平。^[7]

中国科学院地理资源所区域与城市规划研究中心主任方创琳认为，国家中心城市建设的重要性毋庸置疑，但在建设过程中需要注意四个问题：首先，应淡化极化效应或虹吸效应，强化引领和辐射带动功能。其次，要避免盲目跟风，脱离实际，甚至视为形象工程和政绩考核指标。再次，要因地制宜，兼顾区域发展差异。最后，要充分考虑城市资源环境承载力，超前做好监测预警。^[7]

厦门大学经济学系副教授丁长发认为，国家中心城市意味着国家层面对该城市发展定位的认可，在一些重大改革创新举措上，国家中心城市可能会得到优先考虑，一些功能性项目和基础设施在配置上也会有所倾斜，这对于城市的长远发展将形成实质性利好。”国家中心城市背后，需要城市群作为支撑。北京和天津背后是京津冀城市群，上海背后是长三角城市群，广州背后是粤港澳大湾区，成都、重庆背后是成渝城市群，武汉背后是长江中游城市群，郑州背后是中原城市群，西安的背后则是关中平原城市群。国家“十四五”规划纲要显示，中国共规划了19个国家级城市群。从这个角度看，中国国家中心城市的名单至少还可以增加10个左右。^[9]

复旦大学城市经济研究所所长周伟林认为，不同于直辖市、省会城市和计划单列市等行政单元，中心城市的概念是从城镇体系角度提出的。中心城市的设置，考虑更多的是它的功能。中心城市起到的作用是在更大区域范围里面打破行政分界，更大范围内整合、集聚资源，发挥辐射带动作用。^[9]

华东师范大学城市与区域科学学院教授、中国行政区划研究中心主任孙斌栋认为，中国最高等级的中心城市，它的有效的市场潜能辐射半径是是1000~1200km。不过我们研究的最高等级中心城市实际上已经超出了刚才讲的国家中心城市的概念了，更准确的说是全球城市或者超一线城市。我们定了一个最高等级的国家中心城市的概念，包括北京，北京、天津可以从宏观来看相当于一个极，然后长三角的上海，珠三角的广州、深圳、香港也是一个点，这三大点，三个极。以它为中心来预测，看看它们对外辐射正效应的半径，发现最多到1200km，1200km以外它的辐射半径就归零了，不起作用了。众所周知，北京、天津都是国家中心城市，这是历史原因形成的，两个都是直辖市，但是你看天津的发展就不太尽如人意。当然它如果能形成一个合理的双核结构也可以的，合理分工，比如北京是政治文化中心，天津有港口、工业。这就要看未来怎么样发展了，至少目前来讲天津发展还没有那么好。^[72]