乡镇

乡镇（外文名：Villages and Towns^[1]）是中国最基层的行政单位，其自身是一个完整且独立的社会组织形式，空间形态复杂。^[6]乡镇的主要功能是交换城、乡工农业产品；开展辐射区域内的政治、经济、文化活动；通过乡镇建设缩小城乡差距。^[7]

中国乡镇级地方政府包括乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木、街道和区公所。^[8]乡作为州县以下的地方行政区划，始见于西周，萌芽于春秋，正式确立于秦并一直延续了下去。先秦至清代乡制大致可以分为“乡遂制”、“乡里制”和“保甲制”。1908年清政府开始乡镇自治实验，城、镇、乡在历史上第一次被明确确立为地方自治行政建制。清政府灭亡后自治体制替代保甲制的历史走向没有改变。1912年中华民国成立后，继承了清末“乡镇地方自治”思想，但由于战争等因素最终没能坚持下去。^[2]第二次国内革命战争（1927年8月-1937年7月）时期，中国共产党在农村革命根据地建立的苏维埃政权中，就有作为基层政权的乡（市）级建制。1949年9月新中国成立后，初期乡、村政权并存，1950年开始实行小乡制，1954年确立乡级建制，此后经历了1958年撤乡建社，1979年人民公社与镇并存的阶段，1982年重新确立乡级政权体制，此后乡级政权体制持续发展和完善。^[5]中国现行的省、县、乡三级制度是1954年确立的。^[9]截至2022年底，中国乡镇级行政区划数为3.9万个。^[10]

乡镇是国家政权建设的根基所在，是联系国家与社会的重要纽带，乡级行政区划的科学合理设置对于巩固中国共产党的执政基础和提升基层治理能力具有重要意义。^[11]乡镇经济建设是国民经济建设的根本，也是中国经济发展的基本单位。发展乡镇经济可以显著提升当地居民生活质量，有助于改善区域贫困状况，同时还能升级当地农业产业结构，有助于新农村建设。^[12]中国乡镇研究的著名学者包括武汉大学社会学院教授贺雪峰、^[13]安徽大学社会与政治学院院长吴理财等。^[14]乡镇相关法律法规包括2019年1月1日起实施的《行政区划管理条例》、2021年6月1日起实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》等。^[15][16]

乡镇是中国最基层的行政单位，^[6]以乡村经济为基础，居住人口比较集中，非农业人口比重较大，商品经跻jī比较发达，交通比较便利的、区域性的社会、经济活动中心，是沟通城、乡的桥梁和纽带。^[7]其自身是一个完整且独立的社会组织形式，^[6]主要功能是交换城、乡工农业产品；开展辐射区域内的政治、经济、文化活动；通过乡镇建设缩小城乡差距。^[7]

乡镇级地方政府除了乡、民族乡、镇之外，还包括苏木、民族苏木、区公所和街道，它们都是中国最基层的人民政府。^[8]

苏木是内蒙古自治区的基层行政区域建制单位。^[17]苏木和民族苏木设有人民代表大会和人民政府，是一级完整的地方政府。苏木、民族苏木还设有中国共产党代表大会及其委员会。苏木和民族苏木的人民代表大会由直接选举产生的代表组成，代表的人数则根据选举法的规定设定。苏木人民政府设有苏木达、副苏木达。^[8]

区公所和街道是上级人民政府（县、不设区的市、市辖区）的派出机构，并不是完整意义上的一级地方政府，不设人民代表大会和人民政府，但具有地方政府的管理职能。区公所和街道也不设中国共产党代表大会及其委员会，由上级党委派出工作委员会。区公所和街道办事处设有主任、副主任。在行政首长之下设有若干办公室，具体负责各自的行政事务。^[8]

从传统中国行政区划来看，县级较为稳固，历经两千余年一直延续。但在县以下的基层行政区划却一直在变化。乡作为州县以下的地方行政区划，始见于西周，萌芽于春秋，正式确立于秦并一直延续了下去。尽管历朝“乡制”均有所不同，但乡级行政制度始终存在。大致可以分为“乡遂制”、“乡里制”和“保甲制”三个发展阶段，并呈现出不同特点。^[2]

周朝地方行政区划中的“邑”（居民点），相当于村镇。西周的地方行政系统采用的是乡制，在王畿和都畿jī之内“五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”，而在王畿和都畿之外以及边远地区则是“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。^[5]从“乡”的规模和层级来看，此时的乡是郊区最高的地方行政建制，并不作为基层建制。^[2]

“乡”作为基层行政建制萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉时期。^[2]春秋战国时期，地方由采邑制逐渐变为郡县制，当时各国按居住地的邑（村镇）、聚（村落）设立基层组织，称为乡、里（或连、闾）。^[5]

秦汉时期，县分成若干乡，乡下有里，里下有什伍组织。^[5]秦时国家主要依靠“三老、有秩、啬夫、游徼”等地方乡官管理乡域，“三老掌教化。啬夫职听讼、收赋税。游徼徼循禁贼盗”。^[2]自此正式确立了“乡里制”这种基层行政制度，乡开始作为最基层的地方行政单位在全国范围广为设置。^[2]汉承秦制，在乡、里组织细化的同时社会职能也更加完善。凡是国家的征调赋税、徭役、兵役及地方教化、狱讼、治安、乡里选举等，都由乡里承担。从规模和官制来看，汉朝乡制兼具官民共治性质，相当完备。^[2]

魏晋时期南朝基本延续了汉代的乡、亭、里体系, 但此时, 战乱频繁、社会动荡，民户多依附于世家大族，国家所控制的民户越来越少，乡里组织实际上遭到破坏，多以私从部曲维护世家大族庄园政治和经济秩序，庄园坞堡的作用比乡里组织更大。秦汉魏晋南北朝的乡里基层组织有“主听讼”“捕盗贼”和连坐等职责，有权接受诉讼、逮捕人犯，了解案情，但人犯必须解递县中进行审判。乡里官可以依照礼教和当地的风俗习惯，办理一些诸如分家、婚姻、家族争斗等民事纠纷，如当事人不服，则由县进行裁决。乡和亭设有监狱, 称为“犴”，有刑讯权, 比乡里的权力大。^[18]

隋唐时期，县以下设有乡里，其划分标准主要是户口多少。^[5]乡里有办理辞讼之权，除进行一般民事案件的调处和初审以外，还有一定的刑讯权，是对汉以来乡官可以拘捕和询囚的旧制度的继承和沿袭。^[18]乡里官员以官派乡官为主，民间推选人员为辅，身份属于官僚性质，组织机构和形态渐趋严密。但唐朝中叶及五代十国时期，伴随着均田废弛，藩镇割据，中央及地方朝局混乱不堪，传统乡里制逐渐解体，成为中国基层政权设置的转折点。^[2]

宋代经历了由乡里制向保甲制的演变过程。初起实行乡里制，县以下设有乡都和村社，中后期王安石变法，为加强兵政和财赋收入，实行保甲制度^[注1]。北宋时期保甲并不是是严格的基层组织政权，在一般情况下，这些乡里保甲官多是本地大姓族长兼首富。他们除了遵照朝廷的政令来管辖部民、完纳赋役、维持地方治安外，还把族规家法揉入乡规民约之中，这种乡规民约盛行于宋代，由理学家朱熹、吕大钧等推崇倡行，除加强政治统治之外，还加强了思想控制。王安石变法失败后，乡里的权力逐渐缩小，只有收税的职责。^[5][18][2]

保甲制度自宋朝开始千年来名称、形式多有变化，但实际性质几近相同。北宋创建保甲法之后，乡官制正式演变为职役制。到了清代，“乡”的区划虽然存在，但功能进一步弱化。已不再作为基层政权对待，其负责人也不再是政府官吏，而主要由乡民推选或在乡民中遴选。而“里、村”则成为乡里组织的重要层级。^[2]

1908年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，开始在县级以下进行“自治”政治实验，并规定：“地方自治为立宪之根本，城镇乡为自治之初级，诚非首办不可”。“凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇、村庄、屯集等地，人口满 5万以上者为镇，不满5万者为乡”。“城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分为若干区”。“城镇乡之区域，得由各厅州县就现在之巡警区划，有不便者，由各州县酌量分划，禀候核夺”，各县据此推行区制。自此城、镇、乡在历史上第一次被明确确立为地方自治行政建制。“区”则开始作为县级派出机构逐渐衍生，成为横跨于县这一基层政权与乡这一自治单位间的过渡政权。^[2]

这一时期凡城镇乡均设立议事会（如果一个乡人口过少，则设乡选民会）及董事会，实行议事与行政分立。城、镇、乡议事会作为地方自治机关，主要由城镇乡本辖区民选举产生，规定“凡具本国国籍，年满二十五岁，在该城镇乡连续居住3年以上，并年纳正税或地方公益捐二元以上之男子，具有选举权和被选举权”。乡议事会经本乡选民选举后产生，地方自治执行机关一般拥有乡董、乡佐各1名。自治范围以地方文教学务、卫生、公共设施、农工商务、慈善事业、公共营业及自治经费为主。因而乡镇作为自治机关，其所管辖事务无论在内延抑或外涵上都大为扩展。“乡”成为了具有近代政治色彩的地方自治基层行政区划和政权机构。^[2]

清末“新政”力图通过废除传统保甲，实现城镇乡自治。清政府借此在富国自强的招牌下，以乡村“自治”为名，旨在进一步打破传统“乡绅治乡”的高度地方自治模式，改变了历代“皇权不下县”的局面。然而三年后伴随着清政府的覆灭，这一改革法令成为中国乡村社会变迁过程中的文本制度遗产。但自治体制替代保甲制的历史走向没有改变，国家主导下的地方自治改革开始深刻的改变着传统中国乡村社会的秩序和面貌。^[2]

1912年中华民国成立后，继承了清末确立的“乡镇地方自治”思想。孙中山坚持以地方自治为政治理想，提出“以后对于地方自治之组织”，当“力为提倡赞助”，并将其作为民权主义政治革命纲领的基本内容。1913年10月6日，袁世凯就任中华民国首任正式大总统后成立北洋政府，继续沿用自清末以来的“自治化”路径，将正式行政体制向县下延伸。^[2]

北洋政府于1914年12月颁布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，将县级下层组织城、镇、乡均改为区，以“区”为单位进行地方小范围自治。^[2]

北洋政府在1919年至1921年相继正式颁布了《县自治法》《县自治法施行细则》《县议会议员选举规则》《市自治制》和《乡自治制》等法律法规，在县下又废除了区建制，一律恢复变更为民国初年的市、乡制，改“区自治”为“县与市乡自治”，县、市、乡（镇）、村初步实现了民选或全民公决县知事、市长、乡（镇）长、村长等。^[2]

但是当时由于国家分裂，政令不能统一，在一些地方军阀主导下的省份根据本省情况自行制定法规，地方自治名称既不统一，也不稳定，很难称为完全意义上的地方自治，很多法令成为一纸空文。^[2]

南京国民政府成立初期，基层政权主要以孙中山“县自治思想”为理论根基，并结合当时的社会政治现实进行实践。1928年9月15日，以南京国民政府所颁布的《县组织法》为开端，县政改革全面启动。^[2]县的下级自治机关为区公所、村里公所（1929年6月5日重订的《县组织法》，将“村里公所”改为“乡镇公所”），县下为区、区设区公所，区下为乡（镇）、乡（镇）设乡（镇）公所，乡（镇）以下为闾、邻，五户为邻、五邻为闾。1939年9月公布的《县各级组织纲要》规定，区的划分以15-30个乡（镇）为原则，区署为县政府的辅助机关；乡（镇）以10保为原则，不得少于6保、多于15保，设乡（镇）公所。^[5]

从清末1908年开始，历经20余年的反复和发展，以南京国民政府《县组织法》的出台与实践为标志，中国传统社会以县为基层政权制度正式结束。在此基础上，南京国民政府希冀于在1934年底“训政”^[注2]结束前建构在县之下，以“区”和“乡（镇）”两级政治机构参与为核心的乡村自治制度体系，进而将县、区、乡（镇）各级行政组织和各类承担行政职能的人员纳入国家官僚体系之中。但在实际执行过程中，由于区、乡（镇）、闾、邻四级制的烦琐以及区乡（镇）两级自治组织和区、乡（镇）公所的重叠，引起了一定程度的混乱。此后由于战争因素，南京国民政府选择了部分恢复保甲制度。^[2]

中国共产党对农村乡级政权建设的探索和实践，可以追溯至20世纪20年代。第二次国内革命战争（1927年8月-1937年7月）时期，中国共产党在农村革命根据地建立的苏维埃政权中，就有作为基层政权的乡（市）级建制，苏维埃全体代表会议是乡（市区或市）一级的最高政权机关。抗日战争（1931年-1945年）时期，中国共产党领导建立的边区抗日民主政权一般分为边区、县、乡三级，乡级政权是农村的基层政权，包括乡参议会和乡政府委员会。解放战争时期（1945年9月-1949年9月），老解放区的政权机构和抗日战争时期大体相同；新解放区则陆续召开区、村（乡）两级人民代表会议，村（乡）人民代表会议是村（乡）最高政权机关，其执行机构为村（乡）行政委员会。^{[5][21][22][23]}各地乡镇政权的规模设置、职能任务以及人员组成等方面存在区域性差异，而且仅有一部分农村基层政权组织定位于乡镇层次（乡镇公民代表大会和乡镇政府），但并不普遍。^[2]

新中国成立以后，乡镇政权体制处于不断变化之中，乡镇政权建设也经历曲折的发展，直到20世纪80年代，特别是1982年《宪法》颁行后，才趋于定型，并不断发展完善。^[5]

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府；但未对乡级政权机关作出明确规定。^[5]

新中国的成立为在全国范围内建立统一的农村基层政权体制提供了根本政治保障。当时中国共产党在老解放区已建立了人民政权，而新解放区在经过军事管制建立必要的社会秩序之后，也开始对城乡基层政权进行系统的改造。各地主要是通过农民协会等群众组织，采取广泛发动广大群众，普遍召开群众大会，开展清匪反霸、减租减息以及土地改革等运动，逐步废除“具结联保连坐”的保甲制度，同时初步建立乡、村基层政权，这一时期是乡、村政权并存的时期。^[5]

为规范农村基层政权组织的建立，1950年12月中国政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》。据此，乡被确定为新中国最基层的政权，它和行政村并存，同为农村基层行政区划，其范围由一个村或数个自然村组成，户数在100-500户之间，人口在500-3000人不等。这是中国乡制建设历程中的“小乡制”阶段。乡（行政村）设人民代表会议和人民政府。乡（行政村）人民代表会议由乡人民政府召开，一般代行乡人民代表大会职权。对于土地改革未完成的地区，在乡人民代表会议召开前，则由乡农民代表大会或乡农民代表会议执行乡人民代表会议的职权。这一阶段，中国农村基层政权设置有两种情况，华北、东北各省及内蒙古自治区实行区、乡两级政权，对农村地区实施行政管理。1950年12月，政务院通过的《区各界人民代表会议组织通则》，规定“凡需作为一级政权的区，设区各界人民代表会议，由区人民政府召开”，并明确了区各界人民代表会议的职权以及经县人民政府批准并得代行区人民代表大会的职权。行政村人民代表会议选举产生行政村政府。而在华东、中南、西南各省实行得则是区乡建制，即在县以下设区公所，作为县的派出机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，在村一级不再设立村政权。^[5]

1951年4月，中国政务院发布《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求“已完成土地改革的地区，酌量调整区、乡（行政村）行政区划，缩小区、乡行政范围，以便利人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织的作用，并提高行政效率。”据此，一些实行大乡制的地方适当把乡划小，同时把一些行政村建制改为乡建制。此后，农村基层政权建制逐步趋向统一实行乡建制。^[5]

1952年8月，中国中央人民政府委员会（中国全国人大及其常委会的前身）会议批准了《民族区域自治实施纲要》。这是贯彻实施《共同纲领》关于实行民族区域自治制度的一项重要法规。《实施纲要》第4条规定各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，得分别建立各种自治区。第7条规定“各民族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及区域大小等条件区分之。”^[5][24]

1954年初，中国内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种委员会。^[5]

1954年9月，中国一届全国人大一次会议审议通过了中国第一部社会主义性质的宪法——《中华人民共和国宪法》，对中国乡级政权作了调整，撤销区公所，实行“乡、民族乡、镇”的建制。其中，第53条规定“县、自治县分为乡、民族乡、镇”；第54条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”，人民委员会即人民政府，是人民代表大会的执行机关，是国家行政机关；第57条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年”。这是第一次以根本大法的形式把“乡、民族乡、镇”明确为中国最基层的政权组织，标志着中国农村基层政权的初步定型。^[5][25]乡镇体制在这一时期也形成了党、政、群三大系统格局，每个乡镇都设有党总支、乡人民委员会以及青年、妇女、民兵等群众组织。使全国的农村基层政权建制逐步趋向统一，即实行乡建制。“乡、民族乡、镇”的称谓和建制也延续了下去。乡、民族乡和镇的区划、职能等进行了更进一步的规范，标志着《乡（行政村）人民政府组织通则》使命的终结。^[2]

中国一届全国人大一次会议还通过了《地方组织法》，进一步明确了乡、民族乡、镇人民代表大会和人民委员会的任期等。其中第9条规定：“地方各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。”由于此时地方各级人民代表大会不设常务委员会，实际上实行的就是议行合一的体制。第10条还规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次。”^[5]

1955年7月，中共中央召集省、市、自治区党委书记会议，中央认为，乡的区域应当适当扩大。1955年冬季，中国许多地区都进行了并乡撤区工作。这一阶段，在《中华人民共和国宪法》规定的基础上，加强了镇和民族乡的政权建设。1955年11月，中国国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，对镇建制及镇级政权组织设置作出了规定，在一定程度上使镇级政权建设得到了发展。同年12月，中国国务院发布《关于建立民族乡若干问题的指示》，要求在相当于乡的少数民族聚居地方，建立民族乡，凡是过去建立的相当于乡的民族自治区，应该改建为民族乡。^[5]

1955年中国国家机关建设走上正轨，开始实行货币工资制。由此，乡级政府工作人员改变了半官半民性质，由半脱产改为全脱产，成为专职行政官员。这一改革同时也增强了乡级干部的流动性，打破了历来由乡人治乡的政治格局。^[5]

1957年2月，中共中央批转中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》指出：“撤销区级机构，扩大乡的范围，是为了减少领导层次，加强乡级领导能力，充实农业生产合作社领导骨干”。^[5]

1958年8月，中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，强调“人民公社是形势发展的必然趋势”，该决议指出：“要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”随着人民公社化运动迅速推进，各地纷纷撤乡建社。^[5]

1962年9月中国共产党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，规定人民公社的各级权力机关是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。公社社员代表大会就是乡人民代表大会。公社社员的代表就是乡人民代表大会的代表。公社社员代表大会要定期开会，每年至少开会两次。公社管理委员会就是乡人民委员会（即乡人民政府），受县人民委员会和其派出机关的领导，在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。公社的社长就是乡长。^[5]

1966年底至1967年，“文化大革命”在中国全国范围内爆发，革命委员会普遍成立。公社管理委员会、镇人民委员会均改称为革命委员会，履行乡政府职权，实行党政一元化领导。^[5]

1975年修订的《宪法》第21条规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。第22条规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。地方各级革命委员会都对本级人民代表大会和上一级国家机关负责并报告工作。^[5]

1978年修订的《宪法》第33条规定，人民公社、镇设立人民代表大会和革命委员会。人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。第35条规定，人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年；人民代表大会会议每年至少举行一次，由本级革命委员会召集。第37条还规定，人民公社、镇革命委员会，即乡级人民政府，是其人民代表大会的执行机关，是国家行政机关。^[5]

1979年7月，中国五届全国人大二次会议通过的《关于修正＜中华人民共和国宪法＞若干规定的决议》，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。镇设立人民代表大会和人民政府，人民公社设立人民代表大会和管理委员会。人民公社的人民代表大会和管理委员会“既是基层政权组织，又是集体经济的领导机构”的性质仍然没有改变。但是，中国乡级政权建设从此进入了新的历史时期。^[5]

同时，根据宪法修改的精神，制定了新的《地方组织法》，进一步明确了人民公社、镇人民代表大会以及人民公社管理委员会、镇人民政府的任期、职权等。其中，第5条规定“人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年”，第34条规定“人民公社管理委员会、镇人民政府每届任期两年”。第10条规定“人民公社、镇的人民代表大会会议由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。”第33条规定“镇人民政府设镇长、副镇长。人民公社管理委员会由主任、副主任和委员若干人组成。”^[5]

1979年至1981年底，四川、吉林和甘肃省的几个县，率先开始了将人民公社改为乡人民政府的实验。^[5]

1982年12月4日，中国五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》。其中，第95条规定，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。这是按照政社分开的原则，对乡级政权进行的调整，一方面设立乡政权，另一方面保留人民公社作为集体经济组织。政社分开，只是把政权那一部分职权分出去，公社、大队、生产队的企业和其他一切财产的所有权，仍然不变。《中华人民共和国宪法》第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。就是说，乡、民族乡、镇人民代表大会是乡一级的国家权力机关，其每届任期为3年。同时，还规定乡、民族乡、镇人民政府是本级国家权力机关的执行机关，是本级国家行政机关，实行乡长、镇长负责制，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《中华人民共和国宪法》的规定，否定了人民公社作为基层政权的性质，意味着人民公社不再作为一级基层政权单位，标志着中国乡镇基层政权建设迈入新的历史时期。^[5]

1982年12月10日，中国五届全国人大五次会议同时对《地方组织法》作了修改。条文中的“人民公社”改为“乡、民族乡”；“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”；“人民公社主任、副主任和委员若干人”改为“乡长、副乡长”；“人民公社基本核算单位”改为“农村集体经济组织”，并对有关条文作相应的修改。^[5]

1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。要求把政社分开、建立乡政府的工作与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，在1984年底以前完成。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。要求在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。此后，中国全国各地陆续恢复了乡政府的建制。^[5]

1995年修改《地方组织法》的过程中，许多地方人大常委会提出，要求明确赋予乡级人大主席团一定职权。为了健全乡镇人大的制度建设和组织建设，根据地方的实践经验，《地方组织法》增加了关于乡镇人大设主席、副主席的规定。即“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”^[5]

2000年安徽等地启动农村税费改革试点，乡镇机构改革试点同步配套推进，其侧重在于精简和控制机构编制与人员，减轻财政和农民负担，巩固农村税费改革成果。^[26]

2004年3月14日，中国十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案，将地方各级人民代表大会每届任期修改为五年。2004年10月27日修改《地方组织法》，将地方各级人民政府每届任期也修改为五年。^[5]

2006年全面取消农业税标志着中国农村改革进入到以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革的新阶段，乡镇机构改革的试点范围扩展到了全国，试点内容更加注重明确乡镇定位，转变乡镇职能，全面推进乡镇体制机制创新，巩固中国共产党在农村的执政基础。^[26]

2009年，中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，改革从试点转向全面推开，着力建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，促进农村经济社会又好又快发展。经过坚持不懈的探索和实践，乡镇机构改革在转变政府职能、优化组织结构、加强机构编制管理、完善事业站所管理体制、创新农村工作机制等方面均取得了明显成效。^[26]

乡镇政府是国家的政权机构，拥有系统而完整的组织结构，这一性质决定了乡镇政府掌管着农村社会最主要的政治、经济、组织等资源。同时，乡镇政府也是资源的管理者，在经济发展、信息技术的获取与整合方面，乡镇政府也拥有较多渠道和智力优势。^[27]

乡镇的空间形态复杂，由一个镇中心以及辐射至周边的若干村落共同构成。镇中心肩负着整个乡镇的公共服务功能，乡镇机关、企业、学校、医院、居住区等都集中住镇中心区域，水、电、路、气、排污、绿化等基础设施建设已基本达到城市标准，但生产功能已经基本消失。周边村落的基础设施建设则远远落后于镇中心，大多依然保持着原始形态。乡镇整体可以分为纯消耗的镇中心地区和以生产为主、消耗较少的村庄地区。^[6]

乡镇是国家政权建设的根基所在，是联系国家与社会的重要纽带，乡级行政区划的科学合理设置对于巩固中国共产党的执政基础和提升基层治理能力具有重要意义。^[11]截止至2023年，中国行政机构等级和国家治理层级的结构表现为国家—省—市—县—乡镇五级传接链条，层级之间具有传导效应与反馈效应、有决定与被决定和作用与反作用的关系。国家治理体系具有全局性和整体性，区域治理体系承上启下，乡镇治理体系位于整个链条的底层，属于基础性治理，是国家治理的基石和区域治理的载体。^[28]

基层是社会的细胞，也是一切工作的落脚点。例如，改革开放以来，浙江经济得到快速发展，但一些地方存在“重城轻乡”现象，农村公共服务发展一度滞后。21世纪初，浙江省3.4万个村庄中，3万个村环境较差。2003年6月，在时任浙江省委书记习近平的倡导下，浙江省启动“千万工程”，选择1万个左右的行政村进行全面整治，把其中1000个左右的中心村建成全面小康示范村。后来“千万工程”从省域走向全国，并登上世界舞台，获得联合国最高环保荣誉“地球卫士奖”。从“千村示范、万村整治”引领起步，到“千村精品、万村美丽”深化提升，再到“千村未来、万村共富”迭代升级，20年时间造就了万千美丽乡村，也造福了万千农民群众。由自上而下的顶层设计，到自下而上的基层探索，“千万工程”充分调动了农村基层干部和广大农民群众的积极性和创造性，汇聚起共建共治共享的磅礴力量。^[29]

乡村振兴战略是中国共产党的十九大提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作的总抓手。^[30]习近平总书记指出：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”很多省市自治区党委都制定了五级书记抓乡村振兴工作的规章制度，推动农村改革发展取得了新的显著成绩。^[31]

乡镇经济主要是以镇为中心，辐射于乡村的经济结构，其本身是一个多层次、多元化的区域经济结构体系。乡镇经济建设是国民经济建设的根本，也是中国经济发展的基本单位。发展乡镇经济可以显著提升当地居民生活质量，有助于改善区域贫困状况，同时还能升级当地农业产业结构，有助于新农村建设。^[12]一些经济实力强的镇年生产总值超千亿元，财政收入以百亿元计，例如昆山市玉山镇2022年GDP约1020亿元。^[32][33]

乡镇作为城市与农村的连接，其公共文化服务水平在推进城乡公共文化服务一体化过程中起着重要作用。^[34]在中国悠久的历史中，农村文化占据着十分重要的地位。在很长一段时间，农村地区始终占据着中国大部分的面积，许多传统文化的源头都是农村，名人传奇、特色饮食文化、传统工艺等数不清的农村文化被列入了非物质文化遗产中，同时也有很多优秀文学家在农村诞生。^[35]例如，上海市闵行区莘庄镇的非遗钩针编织技艺是以一根钢丝锉cuò成头上有钩的针作工具，已有超过百年的历史。钩针技艺将本色或五颜六色的棉线丝线编结出五花八门实用、装饰艺术品，也被称为“钩针编结”“结花边”，这也是早期莘庄镇本地妇女养家糊口的必备技能。^[36]

《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中华人民共和国的行政区域划分：县、自治县分为乡、民族乡、镇。^[37]

第九十五条规定，乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。^[37]

第九十七条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。^[37]

第九十九条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。^[37]

第一百零一条规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的乡长和副乡长、镇长和副镇长。^[37]

第一百零二条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。^[37]

第一百零五条规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行乡长、镇长负责制。^[37]

第一百零七条规定，乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。^[37]

为了加强行政区划的管理，中国自2019年1月1日起实施《行政区划管理条例》，其中第九条规定乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名，行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移，由省、自治区、直辖市人民政府审批。^[15]

2021年4月，为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，此法自2021年6月1日起实施。^[16]

其中第二十八条规定，乡镇人民政府和村民委员会、农村集体经济组织应当为返乡入乡人员和各类人才提供必要的生产生活服务。^[16]

第四十一条规定，地方各级人民政府应当加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。^[16]

第四十四条规定，地方各级人民政府应当构建简约高效的基层管理体制，科学设置乡镇机构，加强乡村干部培训，健全农村基层服务体系，夯实乡村治理基础。第四十五条规定，乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。^[16]

第四十八条规定，地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。^[16]

第五十一条规定，县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。^[16]

第七十条规定，乡镇人民政府应当向本级人民代表大会报告乡村振兴促进工作情况。^[16]

贺雪峰，男，武汉大学社会学院教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。博士生导师，湖北荆门人，法学博士，武汉大学社会学院院长。自1996年起，先后在中国20余省市做农村调查，内容涉及村民自治、乡镇财政、税费改革、土地制度、乡村水利、农民福利、乡村社会性质、乡镇选举、农村弱势群体、新农村建设、精准扶贫、乡村振兴、区域文化、城镇化等，2002年至2023年一直主持湖北六村乡村建设实验，累计驻村调查时间超过1500天。出版《新乡土中国》《乡村治理的社会基础》《乡村的前途》《地权的逻辑》等著作20余部，主持包括国家社会科学基金重大项目、教育部人文社会科学研究重大攻关项目等课题20余项。在《中国社会科学》《社会学研究》《求索》等CSSCI来源刊物发表学术论文200余篇，被《新华文摘》《中国社会科学文摘》、中国人民大学《复印报刊资料》等转载100余篇。^[13]

吴理财，男，安徽大学社会与政治学院院长，社会治理研究中心、农村社会发展研究中心主任，二级教授，博士生导师，教育部新世纪优秀人才。兼任民政部专家咨询委员会委员、全国基层政权和社区治理专家委员会专家委员、民政部社会事务工作专家委员会委员、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、国家文化和旅游公共服务专家委员会委员、全国文化馆标准化技术委员会委员等。主要从事公共文化、基层治理研究。主持国家社科基金重大招标项目、重点项目及青年项目各1项，教育部重点研究基地重大项目、人文社科后期资助重点项目各1项，亚开行项目1项，省级社科基金项目5项，部委研究课题10余项。出版著作《China's Township System》《中华人民共和国农村治理70年》《县乡关系:问题与调适》《公共性的消解与重建》等20余部，出版教材《中国政府与政治》《公民政治学》《社会力量参与公共文化服务概论》等4部。在《社会学研究》等期刊上发表论文200余篇，其中多篇论文被《新华文摘》《中国社会科学文摘》等全文转载。^[14]

截止至2023年12月底，中国知网共有乡村振兴相关文献188522篇，其中主题为乡村振兴的60050篇，主题为乡村振兴战略的17516篇。关于乡村振兴的研究自2018年起数量大幅增长，且总体呈上升趋势，这些研究主要来源于国家社会科学基金、国家自然科学基金、教育部人文社会科学研究基金等项目。^[58]

2023年9月26日，中国社会科学报发表专题《中国特色乡村内生发展模式的理论与实践探索》，结合一个纵贯县、街道和社区的典型案例，呈现各界对中国特色乡村发展模式的理论与实践探索。其中包括上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员文军撰写的《打通内外的乡村内生发展模式探索》、云南省寻甸回族彝族自治县县委常委、副县长朱文佳撰写的《内生视角下县域高质量发展的寻甸案例》、华东师范大学社会发展学院副教授张睿和华东师范大学社会发展学院硕士研究生王梦圆撰写的《让乡村教育有质量让内生发展有底气》、云南省寻甸回族彝族自治县泽铁社区第一书记薛寅申撰写的《以村民内生动力推动乡村振兴》。^[59]

2023年9月24日，2023全国乡镇高质量发展交流会在湖北枝江市召开，会上发布了《中国乡镇综合竞争力报告2023》，揭晓了2023中国百强镇名单。^[3]

由中国社会科学院举办的“中国县域/市辖区高质量发展研讨会2023”上，壹城经济咨询中心（壹城智库）中国镇域高质量发展研究课题组发布了《中国镇域高质量发展报告2023》，报告揭晓了“2023中国镇域高质量发展500强”。^[4]