应急预案

应急预案（英文：Emergency plan）^[1]又称“应急计划”或“应急救援预案”，^[2]是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。^[3]

应急预案按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。政府及其部门应急预案由各级人民政府及其部门制定，包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，由县级以上各级人民政府制定。^[3]

应急预案是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。^[4]

中国应急管理可以追溯到灾害管理。^[5]新中国成立至2003年非典疫情前这一时段内，中国主要面临地震与洪涝等自然灾害，公共卫生方面主要来自于血吸虫病以及鼠疫等灾害疫情。1950年中央救灾委员会正式成立，1957年中央颁布了《中央救灾委员会组织简则》，将救灾日常工作划分至内务部（现民政部）负责。这段时期的应急管理类型属于单灾种应急管理，单项应对、部门应对是突发事件的主要应对方式，应急管理全程主要依赖于议事协调机制，体现为突发事件产生后成立相关应急管理部门或临时领导小组机构组织，例如：建国初期成立的水利部，负责抗击洪涝灾害；2000年成立了国务院抗震救灾指挥部；2003年成立国务院安全生产委员会，此时期为单灾种应急管理制度形成阶段。 ^[6]

2003年中国爆发了严重的非典疫情，在应对疫情过程中，党和国家意识到了应急管理体系建设不足的问题，中国开始建立健全应对重大突发公共事件的“一案三制”应急管理体系。从具体政策层面来看，2003年4月出台《突发公共卫生事件应急条例》，2003年11月成立应急预案工作小组，2005年4月国务院又印发了《国家突发公共事件总体应急预案》。至此，中国“纵向到底，横向到边”应急预案框架体系基本形成。2006年设置国务院应急管理办公室，通过政府办公厅的应急办进行综合协调，联合相关的议事协调机构，同时辅之以联席会议制度，一项综合协调型的应急管理体制在我国初步确立。2007年8月出台的《突发事件应对法》明确规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制。”其中，突发事件主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类，分别对应设置了牵头部门，国务院办公厅进行总协调。至此，作为整体的应急管理体系框架逐步建立，制度内容不断完善，综合应急管理水平得到提升。  ^[6]

应急管理制度体系构建最重要的关键节点在于第八次国务院机构改革。2018年，中国在大部制改革进程持续推进背景下，制定了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），提出“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。同时，《方案》将国家安全生产监督管理总局职责等十三个部门的应急管理类职责统一集中整合，组建成为应急管理部，体现出党和国家积极探索“大应急”应急体系建设的成果，对于探索建立中国特色应急管理度体系具有里程碑的意义。  ^[6]

应急管理部成立一年后，三定方案明确规定了应急管理部的组织架构和职能范围，将自然灾害防救方面的职责分工，同在中央救灾物资储备方面的职责分工做出了规定，稳固了应急管理制度体系的框架。应急管理体系改革的趋势从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变；从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变；从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变；从侧重应急处置（事中、事后）向危机管理全过程（事先、事中、事后）转变。  ^[6]

应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划上。应急预案应形成体系，针对各级各类可能发生的事故和所有危险源制定专项应急预案和现场处置方案，并明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。生产规模小、危险因素少的生产经营单位，综合应急预案和专项应急预案可以合并编写。^[7]

综合应急预案

综合应急预案，是指生产经营单位为应对各种生产安全事故而制定的综合性工作方案，是本单位应对生产安全事故的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲综。^[8]

专项应急预案

专项应急预案，是指生产经营单位为应对某一种或者多种类型生产安全事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动防止生产安全事故而制定的专项性工作方案。^[8]

现场处置方案

现场处置方案，是指生产经营单位根据不同生产安全事故类型，针对具体场所、装置或者设施所制定的应急处置措施。^[8]

应急行动指南或检查表

针对已辨识的危险制定应采取的特定的应急行动。指南简要描述应急行动必须遵从的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用，对相关人员要进行培训，有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充。^[7]

应急响应预案

针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况，编制的应急响应预案。应急响应预案要包括所有可能的危险状况，明确有关人员在紧急状况下的职责。这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动，不包括事前要求（如培训、演练等）和事后措施。^[7]

互助应急预案

相邻企业为在事故应急处理中共享资源，相互帮助制定的应急预案。这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业，需要高效的协调管理。^[7]

应急管理预案

应急管理预案是综合性的事故应急预案，这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做，如何做。这类预案要明确制定每一项职责的具体实施程序。应急管理预案包括事故应急的4个逻辑步骤：预防、预备、响应、恢复。^[7]

编制应急预案前，编制单位应当进行事故风险辨识、评估和应急资源调查。^[8]

事故风险辨识、评估

事故风险辨识、评估是指针对不同事故种类及特点，识别存在的危险危害因素，分析事故可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度和影响范围，提出防范和控制事故风险措施的过程。^[8]

应急资源调查

应急资源调查是指全面调查本地区、本单位第一时间可以调用的应急资源状况和合作区域内可以请求援助的应急资源状况，并结合事故风险辨识评估结论制定应急措施的过程。^[8]

不同类型和级别的应急预案，编制程序也不尽相同。一般来说，编制级别越高、管辖范围越大、启动级别越高、体系结构越完整的应急预案，编制程序越正式、规范，过程也相对较复杂，如国家、省市区、市州级别的总体应急预案和各类专项、部门应急预案；编制部门级别低、管辖范围小、管理对象少、面对单一种类突发事件的应急预案，编制程序也较简单，如企事业单位内部安全应急预案、某一个重大活动专项应急预案等，一般没有规定程序，一切以预案实用性为标准。因此，预案编制并没有所谓的标准程序，按照《中华人民共和国突发事件应对法》的相关要求和实际预案编制工作需要，一般包括应急预案立项→应急预案起草→应急预案审核批准→应急预案印发公布及备案→应急预案动态管理等5个环节。^[11]

立项

应急预案制定部门（单位）应当根据突发事件性质、特点和可能造成的危害，组织有关部门和人员，成立应急预案编制小组，确定专人负责；制定编制计划和管理办法；根据具体情况布置编制工作；做好预案起草、评审、审核、报批、发布工作；对预案编制工作加强检查、指导、督促。^[11]

起草

应急预案立项后，主办部门（单位）应组织专门起草班子，认真开展调查研究，切实做好预案（草案）编制工作。预案（草案）编制过程中，要认真对照上级预案，借鉴外地同类型预案，广泛听取各方面意见和建议，召开专家评估会论证。预案（草案）经主办部门（单位）领导班子集体审定后，正式上报同级政府。^[11]

审批

政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）对主办部门（单位）报送的预案（草案）要认真进行审核。审核过程中，应会同主办部门（单位）征求相关部门（单位）意见，对相关部门（单位）的意见进行综合协调。预案（草案）审核完毕后，按程序报送政府办公厅（室）分管负责人，政府秘书长、政府分管负责人、政府常务负责人审发。^[11]

印发公布与备案

预案经政府批准后实施，由政府办公厅（室）印发，由主办部门（单位）负责解释。政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）应会同主办部门（单位）及时向社会发布，并报同级政府备案。 ^[11]

以省专项应急预案为例，编制程序为：主责部门立项→成立专门小组起草→起草单位报省政府办公厅（应急办）初审→征求相关成员单位意见→组织专家评审→报省政府办公厅（应急办）复审→报省政府按程序报批印发→由省相关部门公布施行。^[11]

应急预案编制单位应当建立应急预案定期评估制度，对预案内容的针对性和实用性进行分析，并对应急预案是否需要修订作出结论。矿山、金属冶炼、建筑施工企业和易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输企业、使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位，应当每三年进行一次应急预案评估。^[8]

国家自然灾害救助应急预案

国家自然灾害救助应急预案适用于中国境内发生自然灾害的国家应急救助工作。国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。由国务院统一组织开展的抗灾救灾，按有关规定执行。根据自然灾害的危害程度等因素，国家自然灾害救助应急响应分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级。^[13]

国家防汛抗旱应急预案

国家防汛抗旱应急预案适用于中国境内突发性水旱灾害的防范和处置。突发性水旱灾害包括：江河洪水和渍涝灾害、山洪灾害（指由降雨引发的山洪、泥石流灾害）、台风风暴潮灾害、干旱灾害、供水危机以及由洪水、风暴潮、地震等引发的水库垮坝、堤防决口、水闸倒塌、堰塞湖等次生衍生灾害。按洪涝、干旱、台风、堰塞湖等灾害严重程度和范围，将应急响应行动分为一、二、三、四级。一级应急响应级别最高。^[14]

国家地震应急预案

国家地震应急预案适用于中国发生地震及火山灾害和国外发生造成重大影响地震及火山灾害的应对工作。地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般四级。根据地震灾害分级情况，将地震灾害应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。^[15]

国家突发地质灾害应急预案

国家突发地质灾害应急预案适用于处置自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等与地质作用有关的地质灾害。地质灾害按危害程度和规模大小分为特大型、大型、中型、小型地质灾害险情和地质灾害灾情四级。^[16]

国家安全生产事故灾难应急预案

国家安全生产事故灾难应急预案适用于下列安全生产事故灾难的应对工作：造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重伤），或者需要紧急转移安置10万人以上，或者直接经济损失1亿元以上的特别重大安全生产事故灾难；超出省（区、市）人民政府应急处置能力，或者跨省级行政区、跨多个领域（行业和部门）的安全生产事故灾难；需要国务院安全生产委员会（以下简称国务院安委会）处置的安全生产事故灾难。^[17]

国家处置铁路行车事故应急预案

国家处置铁路行车事故应急预案适用于铁路发生特别重大行车事故，即造成30人以上死亡（含失踪）、或危及30人以上生命安全，或100人以上中毒（重伤）、或紧急转移人员超过10万、或直接经济损失超过1亿元、或繁忙干线中断行车48小时以上的事故；以及在国家铁路、国家铁路控股的合资铁路开行的旅客列车，国家铁路、国家铁路控股的合资铁路开往地方铁路或非国家铁路控股的合资铁路的旅客列车，发生重大行车事故，即造成10人以上、30人以下死亡（含失踪），或危及10人以上、30人以下生命安全，或50人以上、100人以下中毒（重伤），或直接经济损失在5000万元以上、1亿元以下，或繁忙干线中断行车24小时以上的事故。编制此预案的目的是预防和最大程度地减少铁路行车事故造成的人员伤亡、财产损失和对公共安全的影响，及时有效处置铁路行车事故，尽快恢复铁路运输正常秩序。^[18]

国家处置民用航空器飞行事故应急预案

国家处置民用航空器飞行事故应急预案适用于民用航空器特别重大飞行事故；民用航空器执行专机任务发生飞行事故；民用航空器飞行事故死亡人员中有国际、国内重要旅客；军用航空器与民用航空器发生空中相撞；外国民用航空器在中华人民共和国境内发生飞行事故，并造成人员死亡；由中国运营人使用的民用航空器在中华人民共和国境外发生飞行事故，并造成人员死亡；民用航空器发生爆炸、空中解体、坠机等，造成重要地面设施巨大损失，并对设施使用、环境保护、公众安全、社会稳定等造成巨大影响。^[19]

国家海上搜救应急预案

建立国家海上搜救应急反应机制，迅速、有序、高效地组织海上突发事件的应急反应行动，救助遇险人员，控制海上突发事件扩展，最大程度地减少海上突发事件造成的人员伤亡和财产损失。本预案适用于国管辖水域和承担的海上搜救责任区内海上突发事件的应急反应行动；发生在我国管辖水域和搜救责任区外，涉及中国籍船舶、船员遇险或可能对我国造成重大影响或损害的海上突发事件的应急反应行动；参与海上突发事件应急行动的单位、船舶、航空器、设施及人员。^[20]

国家城市轨道交通运营突发事件应急

建立健全城市轨道交通运营突发事件（以下简称运营突发事件）处置工作机制，科学有序高效应对运营突发事件，最大程度减少人员伤亡和财产损失，维护社会正常秩序。本预案适用于城市轨道交通运营过程中发生的因列车撞击、脱轨，设施设备故障、损毁，以及大客流等情况，造成人员伤亡、行车中断、财产损失的突发事件应对工作。因地震、洪涝、气象灾害等自然灾害和恐怖袭击、刑事案件等社会安全事件以及其他因素影响或可能影响城市轨道交通正常运营时，依据国家相关预案执行，同时参照本预案组织做好监测预警、信息报告、应急响应、后期处置等相关应对工作。^[21]

国家大面积停电事件应急预案

本预案适用于中国境内发生的大面积停电事件应对工作。大面积停电事件是指由于自然灾害、电力安全事故和外力破坏等原因造成区域性电网、省级电网或城市电网大量减供负荷，对国家安全、社会稳定以及人民群众生产生活造成影响和威胁的停电事件。^[22]

国家核应急预案

本预案适用于中国境内核设施及有关核活动已经或可能发生的核事故。境外发生的对中国大陆已经或可能造成影响的核事故应对工作参照本预案进行响应。^[23]

国家突发环境事件应急预案

本预案适用于中国境内突发环境事件应对工作。突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。核设施及有关核活动发生的核事故所造成的辐射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的应对工作按照其他相关应急预案规定执行。重污染天气应对工作按照国务院《大气污染防治行动计划》等有关规定执行。^[24]

国家通信保障应急预案

本预案适用于需要国务院或国务院授权有关部门协调的通信中断、突发事件通信保障应急工作，以及党中央和国务院交办的其他重要通信保障任务。本预案指导全国通信保障应急工作。^[25]

国家突发公共卫生事件应急预案

本预案为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，指导和规范各类突发公共卫生事件的应急处理工作，最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康与生命安全。适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。^[26]

国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案

本预案适用于突发公共事件所导致的人员伤亡、健康危害的医疗卫生救援工作。突发公共卫生事件应急工作按照《国家突发公共卫生事件应急预案》的有关规定执行。根据突发公共事件导致人员伤亡和健康危害情况将医疗卫生救援事件分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。^[27]

国家突发重大动物疫情应急预案

本预案适用于突然发生，造成或者可能造成畜牧业生产严重损失和社会公众健康严重损害的重大动物疫情的应急处理工作。根据突发重大动物疫情的性质、危害程度、涉及范围，将突发重大动物疫情划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。^[28]

国家食品安全事故应急预案

食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。食品安全事故共分四级，即特别重大食品安全事故、重大食品安全事故、较大食品安全事故和一般食品安全事故。事故等级的评估核定，由卫生行政部门会同有关部门依照有关规定进行。建立健全应对食品安全事故运行机制，有效预防、积极应对食品安全事故，高效组织应急处置工作，最大限度地减少食品安全事故的危害，保障公众健康与生命安全，维护正常的社会经济秩序。^[29]

国家粮食应急预案

本预案所称粮食应急状态，是指因各类突发公共事件或者其他原因，引起国内粮食供求关系突变，在较大地域范围内出现群众大量集中抢购、粮食脱销断档、价格大幅度上涨等粮食市场急剧波动的状况。按照在国家宏观调控下，省级人民政府对本地区粮食生产和流通全面负责的原则，本预案规定的粮食应急状态分为国家级（Ⅰ级）和省级（Ⅱ级）两级。^[30]

国家突发公共事件总体应急预案

本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。本预案指导全国的突发公共事件应对工作。^[31]