国际联盟

国际联盟（League of Nations），又名“国际联合会”，是在一战结束后，根据托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）的“十四点原则”，英、法、美等国在巴黎和会上建立的，旨在“促进国际合作，实现国际和平与安全”的政府间组织，被称为联合国的“前身”。^[5]它于1920年1月10日正式宣告成立，总部设于瑞士日内瓦，^[3]1946年4月18日宣布解散，共存在了大约二十七年。^[1]

20世纪以来，随着国际形势的变化和世界经济的发展，特别是第一次世界大战的爆发，给人类带来了惨痛的教训。为了防止战争的再次爆发，人们对于建立新的国际机制和国际秩序的呼声日趋高涨。^[9]1920年，《凡尔赛条约》签订后，国际联盟正式宣告成立，自成立之日起先后共有63个国家加入，在1934至1935年期间发展到最高峰。国联的主要宗旨就是维护世界和平、解决国际纠纷、促进国际合作以及减少军备数量。国联盟约是国联的根本法，它对国联的宗旨、组织机构和职能等问题作了详细地规定。^[2]国际联盟设有联盟大会、行政院、秘书厅和国际常设法院等主要机构及若干不同职能的辅助机构。^[8]

国际联盟在初创阶段，由于担负着巴黎和约所规定的许多义务，在这期间国联主要忙于解决战争遗留问题。它在重新建立欧洲平衡、恢复战后欧洲经济、处理国际争端和卫生、难民等问题上发挥了一定的作用。^[10]1924年以后，世界资本主义的政治、经济以及国际关系都处于相对稳定状态，国联在处理国际争端、裁军以及促进国际合作等方面都发挥了较大的作用，还组织缔结了1924年的日内瓦议定书和1928年的“非战公约”^[注1]，在国际社会中影响越来越大，在国际事务中所发挥的作用也越来越大。^[10]1929年以后，由于30年代世界经济大危机的爆发，各种国际矛盾日益加剧，一些国联成员国退出国联，法西斯国家公开扩军备战，对外发动侵略战争，使国联的原则和权威面临着严峻的挑战。在处理重大国际争端问题上，国联越来越力不从心，国际影响力开始下降。^[10]1935年以后，由于国际局势的剧烈动荡，越来越多的大国成为争端的当事国卷入国际冲突，许多国联成员国纷纷退出国联。尤其是二战爆发以后，国联已经名存实亡。^[11]1946年4月，国联召开了最后一次大会，通过了关于把国联的权利和职务移交联合国的若干决议。1946年4月19日，国际联盟宣布停止存在。^[12]

国际联盟存在的二十多年时间里，它为维护世界和平与发展作出了许多努力和贡献，在国际事务中发挥了重要作用。^[9]作为一个综合性的国际组织，国联的活动涉及到政治、经济、军事、卫生、知识合作、难民救济以及社会活动等许多领域，两次世界大战间所发生的重大事件几乎都与国际联盟有直接或间接的联系。^[13]国际联盟的成立标志着世界第一个以维护和平与安全为宗旨的普遍性国际组织的诞生，^[14]是人类历史上国际社会组织化的第一次尝试。^[9]

地理大发现以来，特别是人类社会进入资本主义社会以来，随着世界交往的扩大，生产力的发展，以往彼此隔绝的国家和地区有了加强联系的必要和可能。^[15]尤其是第二次工业革命以后，火车、汽船、飞机、汽车、电报电话和公共邮政等发明和应用，为世界的整体发展提供了重要的物质技术基础，各国各民族被紧紧联系起来。全世界的政治经济生活由相互隔绝的状态，转变为相互影响、相互制约的总体状态。^[16]人类的整个经济、社会生活开始出现国际化的趋势。伴随这种趋势发展的是各种多边国际问题的日益复杂和增多。^[15]频繁的国际会议为国际组织的出现创造了条件，一些国际机构根据行业需要建立起来。^[17]如1856年成立的国际电讯联盟，1865年成立的万国邮政联盟，1890年成立的泛美联盟，1905年成立的国际农业学会等等。^[18]国际政治和国际技术的广泛联系，需要有国际组织进行协调。^[17]

19世纪下半叶，国际和平主义运动兴起。一些国家有数十个，甚至数百个促进和平的协会或社会团体。尽管他们主张以不同的方式实现持久和平，但他们都认为有必要组建国际体系。1891年，国家和平团体之间的接触促成了国际和平局（IPB）的成立。在19世纪的最后十年，人们对通过仲裁防止战争的手段越来越感兴趣。1889年，威廉·兰德尔·克雷默（William Randall Cremer）和福莱姆·帕西（Frédéric Passy）创立各国议会联盟（IPU），旨在促进来自不同国家议会成员之间的联系，以促进国际仲裁与和平。1899年和1907年举行的海牙和平会议被认为是建立和平解决争端国际机制的首次尝试。1899年第一届海牙和平会议通过了《和平解决国际争端公约》，公约设立了常设仲裁法院。1907年第二届海牙和平会议有44个国家参加，代表了当时存在的绝大多数国家，会议通过了强制仲裁原则。^[19][20]

1914年，和平运动的相关民间团体数在欧美已达130个左右，其中60余个在美国。在这些团体之中，1915年6月成立的“强制和平联盟”（League to Enforce Peace，LEP）由于原美国总统威廉姆·霍华德·塔夫托（William Howard Taft）与哈佛大学校长阿波特·劳伦斯·罗维尔（Abbott Lawrence Lowell）等人士的加盟，开展了大规模的相关活动。和平运动的蓬勃发展和尝试，为国际联盟的成立奠定了基础。^[21]

1914年，第一次世界大战的爆发加速了国际联盟的成立。^[22]全世界先后有31个国家，约七千万人参加了战争，1300万军人阵亡，受伤和失踪者达2000多万人。平民因战乱死亡的人数超过军队。全部经济损失总计2700亿美元。^[23]整个欧洲变成战场，几乎所有的国家都遭到严重的破坏。^[22]大战带来的巨大灾难使不同国家和不同阶层在大战末期和战后就如何处理国际关系，特别是战争与和平问题，提出了各种理论、方针和政策，成立国际联盟的想法逐渐得到个人和组织的支持。^[19]1918年1月8日，威尔逊提出理想主义的和平纲领，即《十四点计划》，其最后一点提出：“为了大小国家都能相互保证政治独立和完整。必须成立—个具有特定盟约的普遍性的国际联盟”。威尔逊的提议，尚没有涉及国际组织的具体内容。^[24]在巴黎和会召开前，原英国战时内阁成员、南非国防部长史末资发表了一本名为《国际联盟：一个可行性的建议》的小册子。他认为，“在这历史上最伟大的时刻，人类的管理也应该做一次最大的迈进”，国联应该总揽一切国际事务。史末资对筹建国际联盟提出21条建议，包括设置国联大会、行政院、国际法院，常设秘书处等内容。史末资的建议把国联问题的讨论提高到一个新的高度。^[25][15]

1919年1月18日，巴黎和会开幕。威尔逊率领美国代表团奔赴巴黎参加会议。威尔逊认为会议的首要任务是建立一个维护和平的永久性组织即国际联盟。会议伊始，他主张首先讨论国联问题，并认为即将拟订的国联盟约与和约应构成一个统一的不可分割的整体，对所有国家都具有约束力。他的建议因符合许多民众要求从根本改变国际关系，在欧洲乃至全世界建立新秩序的愿望，得到与会代表的响应。^[3]

1919年1月25日，巴黎和会的全体会议通过了建立国际联盟的决议。决议指出，为了世界安定必须建立国际联盟来“促进国际合作，保证公认的国际义务的实施和防止战争”。决议还要求把国联的建立“作为总的和平条约不可分割的一部分”。^[3]同日，负责起草国际联盟盟约的国际联盟委员会正式成立。委员会的正式成员来自14个国家的19名代表。即，除了美英法意日五大国之外，中国、比利时、巴西、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、希腊九国各派出一名代表。^[26]2月3日至4月11日的两个多月时间里,五大国与九小国组成的国联盟约讨论委员会起草完成了《国联盟约》。4月28日，巴黎和会一致通过了《国联盟约》，6月28日《国联盟约》作为《凡尔赛和约》的一部分开放给各国签署。^[27]1920年1月10日，在国联盟约随凡尔赛和约正式生效之日，国际联盟宣告成立，总部设于瑞士日内瓦。^[3]

从1920年至1924年，是国际联盟发展的初始阶段。由于国联盟约是凡尔赛和约的一部分，因此国联负担着条约所规定的许多义务。在这期间国联主要忙于解决战争遗留问题。由于美国没有参加国联；当时协约国的最高委员会和大使会议等机构还存在并继续发挥作用，经常干扰国联的工作；而且人们由于它和凡尔赛和约的关系而经常指责它“只不过是战胜国为了把不公正的解决办法强加于战败国而发明的一种工具”，所以在这一阶段国联的工作面临重重困难。但是它还是在重新建立欧洲平衡、恢复战后欧洲经济、处理国际争端和卫生、难民等问题上发挥了一定的作用。^[10]

从1924年至1929年，是国联的上升时期。这一时期世界资本主义的政治、经济以及国际关系都处于相对稳定状态。国联在处理国际争端、裁军以及促进国际合作等方面都发挥了较大的作用，还组织缔结了1924年的日内瓦议定书和1928年的非战公约。国联在国际社会中影响越来越大，在国际事务中所发挥的作用也越来越大。^[10]

从1929年至1935年，由于30年代世界经济大危机的爆发，各种国际矛盾日益加剧，一些成员国陆续退出国联。尤其是德国、日本和意大利等法西斯国家公开扩军备战，对外发动侵略战争，使国联的原则和权威面临着严峻的挑战。国联在处理日本侵华的问题上，虽然派李顿调查团进行调查，并在大会上通过了关于中日争端的报告书，揭露了日本的侵略事实，但是由于没有采取有效的抵制措施，所以没能阻挡住日本侵略的步伐。在意大利侵略埃塞俄比亚的问题上，国联第一次采取盟约规定的制裁措施，对意大利进行了集体的经济制裁。但控制国联的英法等大国为了自身利益处处留有余地，制裁进行得不彻底，意大利最终还是吞并了埃塞俄比亚。国联在处理重大国际争端问题上力不从心，它的缺陷逐渐显现，国际影响力开始下降。虽然苏联在这个时期参加了国联，但由于各种因素的制约，也没能使国联发挥其应有的作用。^[10]

从1935年至1939年，由于国际局势的剧烈动荡，越来越多的大国成为争端的当事国卷入国际冲突，许多国联成员国纷纷退出国联。在1936年法西斯德国和意大利联合武装干涉西班牙内战、1938年德国吞并奥地利、1939年德国吞并捷克斯洛伐克的关头，国联无所作为，它的影响也日趋缩小。整个欧洲开始突破国联的界限迅速分化。1939年以后，第二次世界大战在全球范围内展开，国联已经名存实亡，基本上陷入瘫痪状态。^[11]

联合国诞生以后，1946年4月，国联召开了最后一次大会，大会最终通过了关于把国联的权利和职务移交联合国的若干决议。在处理了所有的后续工作^[注2]后，国际联盟宣布于1946年4月19日起停止存在。^[12]

国联的会员国分为创始会员国与非创始会员国。创始会员国，即签署凡尔赛和约及附件的国家以及名列附件而愿意无条件加入盟约的国家。国联共有42个创始会员国（包括5个自治领），其中在凡尔赛和约上签字的国家有29个，在附件上列名的国家有13个。中国在对奥和约中签了字，也是国联的创始会员国。^[28]未列入创始会员国名单上的国家也可以加入国联，成为国联的非创始会员国。国联盟约第一条对国联成员资格做了具体的规定：“凡一切自治国家、自治领或殖民地为附款中所未列入者，如经大会三分之二之同意，得加入为国际联盟会员，惟须确切保证有笃守国际义务之诚意，并须承认联盟所规定关于陆、海、空军实力暨军备之章程。”国联历史上先后有21个非创始会员国。^[29]根据盟约的规定，国联的成员资格可以根据下列理由被终止：会员国经两年前预先通知后可以退出国联；对与违反盟约的国家，可经行政院表决一致同意后将其开除^[注3]；由于不赞成修改盟约而停止为会员国。^[30]

国联在初始成立时只有23个会员国，到1920年11月增加到42个，最高记录曾达到63个。随着会员国数量的增加，战败国也开始被接受为会员国。1920年12月奥地利和保加利亚加入国联，1922年9月匈牙利加入国联。1926年9月，德国在洛迦诺会议上达成协议，被国联正式接纳并取得了行政院常任理事国席位。社会主义国家的苏联也于1934年9月加入国联。越来越多的国家加入，使国联成为有史以来最具广泛性和普遍性的国际组织。^[30]

国联会员国从一开始就表现出不稳定的特点。虽然当过国联会员国的国家多达63个，但同一时期国联会员国最多时只有1937年的58个。所有大国从未在同一时间都成为国联会员国。美国由于参议院的否决始终没有参加；德国是中途被接纳又中途退出；日本和意大利也是中途退出；苏联中途加入又被中途开除。国联成立5年后就开始有成员国退出，特别是在30年代出现了一种大溃散的局面。到1942年为止，哥斯达黎加、巴西、日本、德国、巴拉主、危地马拉、尼加拉瓜、洪都拉斯、萨尔瓦多、意大利、智利、委内瑞拉、秘鲁、西班牙、匈牙利、罗马尼亚、海地等近二十个国家先后宣布退出国联，占国联会员国总数的四分之一以上。^[30]

国际联盟盟约是国联的根本法。它由序言和26条组成，确定了联盟的主要职能为“促进国际合作，实现国际和平与安全”。^[31]它规定国联的宗旨是：“各缔约国为促进国际合作，并保持其和平与安全起见，特允承受不从事战争之义务，维护各国间公开、公正、荣誉之邦交，严格遵守国际公法之规定，以为今后各国政府行为之规范，在有组织之民族间彼此关系中，维持正义并恪遵条约上之一切义务。”为实现这一宗旨，盟约还规定了多项保证条款：^[32]

要求各成员国裁减军备，并制定了裁军原则。盟约的第一条把必须承认国联所规定关于武装力量和军备的规程作为加入国联的必备条件之一。在第八条还规定联盟会员国“必须缩减各本国军备至适足保卫国家安全及共同履行国际义务的最少限度”。同时，为了消除私自制造武器的危害，各国应就裁减军备问题进行充分而坦诚地交流。^[32][31]

规定了防止战争、应对战争威胁的措施和行动。盟约第十条规定：“联盟会员国尊重并保持所有联盟各会员国之领土之完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵犯。如遇此种侵犯或有此种侵犯之任何威胁或危险之虞时，行政院应筹履行此项义务之方法。”^[注4]盟约第十一条规定：“凡任何战争或战争之威胁，不论其直接影响联盟任何一会员国与否，皆为有关联盟全体之事。联盟应采取适当有效之措施，以保持各国间之和平。”盟约还规定成员国遇到可能影响国际关系的任何情势，都有权向国联行政院和大会提请讨论。^[33][31]

规定了和平解决国际争端的方法和程序。盟约第十二条规定：“倘联盟会员国间发生争议，势将决裂者，应将此事提交仲裁，或依司法解决，或交行政院审查，联盟会员国并约定无论如何非俟仲裁员之裁决或法庭判决，或行政院报告后三个月届满以前不得从事于战争。”这些规定是对国家战争权利的重大限制，它表明国家作为联盟会员国有以和平程序解决争端的义务；有延期发动战争的义务；有禁止对遵行裁决或法庭判决或理事会报告书的会员国从事战争的义务。^{[注5][34][31]}

制定了违反盟约的制裁措施。盟约第十六条规定，任何会员国如不顾规定“而从事战争者，则据此事实，应视为对于所有联盟其他会员国有战争行为”，应对其进行集体制裁。^[35]制裁有三种：经济制裁、军事制裁和开除联盟。关于经济制裁，按盟约的规定就是会员国要与违反盟约发动战争的国家“断绝各种商业上或财政上之关系，禁止其人民与破坏盟约国人民之各种往来，并阻止其他任何一国，不论其为联盟会员国和非联盟会员国之人民与该国之人民财政上、商业上或个人之往来”。还规定在实施经济制裁时，各会员国要“彼此互相扶助，使因此所致之损失与困难减至最少限度”。制裁措施中的经济和军事制裁只适用于违反盟约中关于和平解决国际争端和禁止诉诸非法战争的规定而从事战争的国家。经济制裁的实施是强制性的，而军事制裁是非强制性的。会员国只要违反盟约中的一条，经行政院表决同意即可开除。^[36][31]

明确了盟约对其他条约的影响。盟约第十八条规定，今后任何会员国所订条约或国际协议，应送交国联秘书处登记并发表，未经登记前不予生效。这一条款被认为是体现威尔逊十四点计划中倡导各国从事公开外交的有效步骤。盟约第十九条规定“大会可随时请联盟会员国重新考虑已经不适用之条约”，第二十条则要求各成员国所签订的一切国际条约都不得与盟约相抵触，第二十一条还确认盟约并不影响门罗主义的效力。^[37][31]

建立委任统治制度。盟约第二十二条规定，战败国的殖民地和海外领地不再像过去那样直接成为战胜国的战利品，应把这些地方分别委任给战胜国根据不同情况实行监督统治。^[38][31]

发展国际合作。盟约要求国联为促进各种国际公益事业的合作与缔约而进行努力。盟约第二十三条规定要为“确保公平、人道之劳动条件”专门设立一个国际机构；国联有权监督“关于贩卖妇女、儿童，贩卖鸦片及危害药品等各种协定之实行”；要“对联盟所有会员国确保并维持交通及过境之自由，暨商务上之公平待遇”；要“努力采取措施，以便在国际范围内预防及扑灭各种疾病”。第二十五条规定：“联盟会员国对于获得准许证之国内志愿红十字机关，以在世界范围内改良卫生、防止疾病、减轻痛苦为宗旨者，应鼓励并促进其设立和合作。”^[38][31]

国际联盟大会是国联的核心机构之一，由联盟成员国派代表组成。每个成员国所派的代表人数不能超过三个人，而且只有一个投票权。大会每年9月会在日内瓦召开一次常会，如果遇到特殊情况或者影响国际关系的重大事项，经多数成员国的请求可以召开特别会议。大会的职权非常广泛，它可以处理“属于国联行动范围以内或影响世界和平的任何事项”。^[8]大会的决议，除盟约另有规定者外，均需出席大会的成员国一致通过。但所有程序事项，包括任命审查特别事项的委员会在内，可以由出席大会的成员国的简单多数做出决议。有些事项，如吸收新成员国参加国联，需大会三分之二特定多数的同意；关于盟约的修正案，需大会成员国多数批准。^[6]

行政院，即理事会，也是国联核心机构之一，由五个常任理事国和四个非常任理事国组成，其中非常任理事国的任期只有三年，根据发展的需要可随时增加理事国的数量。^[39]

1920年行政院成立时的常任理事国确定为英、法、美、日、意五国，但由于美国国会拒绝批准凡尔赛和约，使美国没有加入国联，因此美国的常任理事国席位一直空缺。第一任非常任理事国为比利时、巴西、西班牙和希腊。所以，国联行政院最初是由英国、法国、日本、意大利、比利时、巴西、西班牙、希腊八国组成。1926年，根据洛迦诺公约，德国被接纳为常任理事国，1934年苏联加入国联后也成为常任理事国。后来，德、意、日先后于1935年和1939年退出国联，1939年苏联被开除出国联。因此到1939年国联行政院的常任理事国只剩下了英法两国。行政院的非常任理事国则不断增加，1922年增加到6个，1926年增加到9个，1939年则达到了11个。^[4]

行政院每年至少召开一次会议，在会议上，每个成员国只能派一名代表且只有一票的表决权。行政院的职权非常广泛，不仅有权处理影响世界和平的所有事项，还能够单独处理其它一些事项，比如开除不遵守盟约的国家、裁减军备、对发动战争的国家进行制裁、对委任统治国家的行为进行监督和管理等等。但是并不是所有的事情都有行政院作主，有些事情比如增加理事国的数量、修改国联盟约等是需要与大会共同协商决定。^[4][39]

秘书厅是国际联盟主要行政服务机构，由一名秘书长和分布在各个部门的国际公务员组成。秘书处在迁往日内瓦总部之前临时设在伦敦。1920年至1936年，秘书处设于国家饭店（今天称为威尔逊宫的建筑），1936年至1946年设于日内瓦万国宫。秘书长由行政院任命，需要多数代表的同意。其他工作人员则是由秘书长委任。秘书厅的工作人员在处理国联职权范围内的事情时，享有一定的豁免权和外交特权。根据工作范围的不同，秘书厅下设若干个科。具体有委任统治科、财政经济科、运输交通科、社会问题科、政治科、法律科、国际关系科、行政管理科、少数民族科、新闻科、裁军科和卫生科等。^[40]联盟的秘书长共有三位，分别是埃里克·德拉蒙德爵士（英国，1920-1933年）、约瑟夫·阿维诺尔（法国，1933-1940年）和肖恩·莱斯特（爱尔兰，1940-1946年）。^[39]

国际常设法院是国联体系中一个具有高度自治性的机构，可以自行决定自己的规约以及任命自己的工作人员，不需要听从大会或者行政院的命令。国际常设法院于1922年在海牙正式成立，由十一名法官和四名候补法官组成，1925年以后法官名额增至十五名。法官通过投票选举产生，在大会和行政院的投票选举中，获得票数最多者当选，当选的法官任期为九年，可以连选连任。国际常设法院的主要职权是审理和判决具有国际性的争端，并就行政院和大会交付法院审议的争议事项或其他问题发表咨询意见。国际常设法院在成立之后共受理了38件诉讼案，28件咨询案，发表了32个判决书和28个咨询意见书，凡是经法院审理过的案件都执行了法院的裁决。^[40][7]

除大会、行政院、秘书厅和国际常设法院等主要机构外，国联还设有若干不同职能的辅助机构。在政治和法律方面，常设顾问委员会、裁减军备临时混合委员会、常设委任统治委员会、少数民族委员会等；在经济和社会方面，有财政经济组织、交通运输组织、卫生组织、贩卖鸦片和毒品问题委员会、贩卖妇女委员会、儿童福利委员会、难民组织、知识合作委员会等。此外，还设有国际劳工组织、各国常驻代表团、国际联盟协会等组织。^[8]

裁军是国联建立后遇到的第一个重大问题，国联盟约第一条把必须承认国联所规定的关于军备的规程作为加入国联的必备条件之一。“从1922年到1933年，裁军问题一直是国联活动中最重要的问题。”^[41]1920年5月19日，国联成立了陆海空军问题常设咨询委员会。该委员会由国际联盟各理事国派出专门代表团组成，每个代表团由陆海空代表各一名组成，分任三个小组委员会的职责。委员会的任务为“从事于各国裁军问题的研究。”^[42]该委员会成立后在瑞士召开首次会议，开始调查各国军备现状，并研究军械、弹药和毒气问题。但调查遭到英、法、意、日等国家的抵制和反对。“1920年12月6日，委员会不得不作出结论，认为研究各国军备问题的尝试为时过早。”^[43]尽管如此，国联大会还要是求陆海空军问题常设咨询委员会继续工作，另外又决定在国联秘书厅内设立裁军科，处理有关裁军问题的日常工作。^[44]

1921年2月25日，国联又成立了裁军问题临时混合委员会。临时混合委员会从1921年起与陆海空军问题常设委员会并行工作，着手研究裁军问题的内涵、裁军的标准、国联委员会以及欧洲的会员国与裁军问题有关的特殊国情。在临时混合委员会第三次会议上，该委员会会员埃雪参照当时欧洲各国实际军队人数，提出一项裁减欧洲国家陆军的计划，史称《埃雪计划》，对欧洲有关国家的陆军作了限额。此计划一出笼便遭到了否决。^[45]

1924年9月，国联召开第五届大会。英国首相麦克唐纳和法国总理赫里欧在会上起草了一个联合提案，建议大会研究安全保证问题，为召开普遍裁军会议做准备。在各个提案得到了与会各国的赞同后，最后形成了集体保障公约草案。1924年10月2日，大会通过了和平解决国际争端议定书，即日内瓦议定书。日内瓦议定书尝试从三个策略，即通过和平方式解决（外交、调停等手段）的义务、实现裁军、贯彻制裁来构建体系。^[46]该议定书规定：各签字国在任何情况之下，决不互相交战；凡拒绝用和平手段解决争端而从事战争之国家，应被视为侵略国；国际联盟行政院对侵略国有宣布经济封锁之权。议定书还规定，保护凡尔赛和约划定的领土。议定书得到了与会绝大多数国家的赞同，法国、捷克斯洛伐克、波兰、南斯拉夫和葡萄牙等十个国家当场签署。但是，英国认为议定书与英国的外交政策相抵触，宣布拒绝签署议定书。英国的拒绝使国联裁军的进程暂停。^[47]

日内瓦议定书遭到失败以后，国联又开始尝试通过直接的办法来研究裁军问题。1925年12月15日，国联成立裁军会议筹备委员会，委员会的任务是为召开世界裁军会议做准备。美国、苏联、土耳其三个非会员国应派代表参加，未能参加委员会的国家，可提交书面意见或派员列席说明。由于各大国之间矛盾重重，在裁军问题上各有打算，所以筹备委员会的工作困难重重。^[48]从1926年至1930年末，筹备委员会工作开展了4年，没有取得实质性的成果。1932年2月2日，世界裁军会议在日内瓦正式开幕，有60多国代表参加。但由于各国之间的利害冲突，意见无法统一。经过一段时期的争吵和角逐，1934年，日本和德国相继退出了国联和裁军会议，会议于当年6月11日宣布结束。^[49][50]

亚兰群岛位于瑞典和芬兰之间的波地尼亚湾口，曾属于瑞典领土。拿破仑战争后，俄国和瑞典签订的条约将它与芬兰一起割让给俄国，成为俄罗斯帝国统治下的芬兰大公国的一部分。1856年3月30日，英国、法国和俄罗斯在《巴黎条约》签订时达成一项协议，划亚兰群岛为不设防地区。俄国十月社会主义革命后，芬兰获得了独立，亚兰群岛也划归芬兰。但是，岛上大多数居民属于瑞典血统，他们要求该岛归属瑞典。瑞典也赞成这一请求。但芬兰政府极力反对，两国因为此事摩擦不断。于是，1920年6月19日，国联行政院在伦敦举行特别会议，邀请瑞典和芬兰出席讨论亚兰群岛的归属问题。^[51]

两个国家各持己见，瑞典要求举行公民投票解决这个问题，芬兰认为该岛主权问题是芬兰的内政，国联无权干涉。当时国联还没有建立国际法院，行政院的几位法学家在研究后提出了报告，结论是，这个问题不纯粹是芬兰的内政，还涉及到瑞典和苏俄。苏俄曾就这件事发表过声明，指出不经它的同意任何解决办法都是无效的，报告还强调俄国、瑞典和英国在1856年签订的规定亚兰群岛不得设防或用于军事目的条约仍然有效。随后，行政院又派出了一个中立委员会去调查。中立委员会调查后认为，“同瑞典合并是亚兰群岛人民的普遍愿望，但不能因为一个少数民族的愿望就容许他们脱离所属的国家”，因此，亚兰群岛应该继续作为芬兰的一部分，但是国联应该保证该岛居民的权利和权益不得遭到破坏和威胁，该群岛不得设防或用作海军基地。瑞典对此表示不满和反对。芬兰虽承认但也对受国联监督来处理本国少数民族问题而感到不高兴。但最终两国政府还是遵循了这个决议。^[52][53]

维尔纳在中世纪是立陶宛的首都。立陶宛被俄罗斯兼并后，一直遭受俄罗斯的奴役，但他们一直保持着民族意识。^[54]俄罗斯帝国崩溃后，立陶宛宣布了独立。可是，维尔纳却被苏俄、波兰轮流占领。1920年2月，苏俄与波兰爆发战争，同年7月苏俄军队夺取维尔纳。苏俄和立陶宛于7月12日在莫斯科签订了《莫斯科协定》。根据这项条约，苏俄正式承认立陶宛独立，并把维尔纳划给了立陶宛。同年9月，波兰军队击溃苏俄军队，并接近到立陶宛边界发生冲突。波兰拒绝承认《莫斯科协定》中规定的立陶宛疆界；指责立陶宛允许苏俄军队在其境内作战违背了中立原则。波兰政府要求国联出面解决此问题，以促使立陶宛放弃维尔纳。^[55][56]

9月16日，国联在巴黎召开会议。9月20日，波兰、立陶宛两国达成协议。立陶宛答应不协助俄国，波兰也答应停止进攻立陶宛，两国军队的分界线被确定下来。^[57]10月5日，国联派出了由英、法、意、日、西军官组成的委员会去分界上的苏发尔基进行调查。10月7日，在国联委员会的协调下，波兰和立陶宛签订了《苏发尔基停战协定》，同时确定了军事分界线。^[58]但停战协定签字几个小时后，波兰军队便又占领了维尔纳。立陶宛政府被迫退到科夫诺。此时波兰还想进一步占领科夫诺和其它地区，于是两国军队展开了大规模战斗。行政院要求波兰政府马上结束这种背信行为，并于1920年10月20日在布鲁塞尔召开行政院会议来处理此事。行政院会议建议由维尔纳人投票来决定其归属问题，并派由行政院指挥的国际部队去代替波兰军队。^[59][56]

波兰政府同意公民投票，但立陶宛不同意通过投票来解决争端，认为在波兰控制下的维尔纳不能举行公正的公民投票。1921年1月30日，苏俄外交人民委员齐切林向立陶宛发出照会，指出苏俄政府承认维尔纳是立陶宛的一部分，苏俄有义务恢复维尔纳的秩序，把波兰军队赶走；国联组织的国际部队进驻维尔纳是“威胁苏维埃共和国安全的一种不友好行动”。苏俄的照会使立陶宛关于延期投票的要求得到了重视，也使国际部队不能贸然抵达。3月13日，行政院决定放弃公民投票，尝试通过谈判来寻求解决办法。但经过一段时间的努力，行政院感到双方的分歧是无法调和的，于是在1922年1月决定放弃这一尝试。在国联束手无策时，大使会议又插手这一争端。1923年3月15日，大使会议决定把维尔纳划给波兰。立陶宛拒不承认。此后的几年中，争端还在继续，立陶宛和波兰双方不断向行政院提出新的申诉。直到1927年12月，行政院才结束了那里的战争状态。^[60][56]

上西里西亚的归属问题是巴黎和会上未解决的遗留问题之一，德国和波兰双方都要求这一地区归属自己。波兰的要求得到法国的支持，德国的要求得到英国以及意大利的支持。1921年3月，协约国在当地举行了公民投票，结果是占五分之三多数的人赞成归属德国，五分之二的人赞成归属波兰。根据投票的结果，应该把这块地方公平地划分为两个区，一个归属德国，一个归属波兰。但因这一地区的内部已经形成一个相互依存、不可分割的工业网，划分起来十分困难。由于双方矛盾太大，不可调和，协约国最高委员会无法解决，于是把这个问题交给了国联。^[61]

国联行政院建立了由四个与争端无关的国家代表^[注6]组成的报告委员会，来解决这一问题。报告委员会决定以3月的公民投票为根据，对上西里西亚实行分治。较大的西北部地区应划归德国，较小的东南部地区应划归波兰。对于工业三角区，报告委员会经过调查研究，提出在这一地区划一条界线，使每个国家都分到与投这个国家票的人数相等的人口。为此，报告委员会与许多专家一起起草了一个计划。^[62]但为了该地区的经济不受影响，原有的工业、交通、水电等仍然作为一个整体存在。居民也还保持原有联系，少数民族的权利也要得到保护。此外，还要在当地建立一个特殊的政权性机构来协调和管理，这个政府要存在15年。1921年10月12日，国联行政院通过了报告委员会的这个计划，并把计划提交给协约国最高委员会。10月19日，协约国最高委员会同意了国联的报告。德国对这一决定表示不满，但国联的计划还是逐步执行了。1922年5月15日，关于上西里西亚问题的日内瓦条约正式签字，共达成606条协议，规定德波双方各占有上西里西亚一部分，该地工业地区由波德共管，居民有选择国籍自由，少数民族有受到保护的权利，条约于同年六月生效。^[62][63]

阿尔巴尼亚1913年才成为一个独立国，其疆界是当时构成欧洲协调的六国确定的。与其相邻的国家南斯拉夫、希腊和意大利都觊觎它的领土。希腊和南斯拉夫分别在它的南部和北部占领了一部分领土。协约国最高委员会在南斯拉夫和希腊的同意下着手对阿尔巴尼亚进行重新划定。阿尔巴尼亚要求恢复1913年划定的疆界，并认为最高委员会未经它的同意，没有变更其疆界的权力。^[64][65]

协约国召开的大使会议迟迟未做出结论，但边境流血冲突却愈演愈烈。阿尔巴尼亚政府在1921年4月和6月两次请求国联行政院解决它的疆界问题，但希腊和南斯拉夫认为只有大使会议才有权处理。行政院在英、法、意等大国的阻挠下没有接受阿尔巴尼亚的请求。阿尔巴尼亚对此感到非常愤慨，向国联大会提出控诉。在国联的大会上，各国代表群情激愤，强烈要求行政院采取措施进行干预。但大会不希望和协约国发生直接的冲突，结果是大会接受了协约国关于迅速对这个问题做出决定的保证，同时决定派一个调查委员会到阿尔巴尼亚，就有关各方执行决议的情况和可能发生的困难进行报告。^[66][65]

1921年11月19日，大使会议宣布仍以1913年的疆界作为阿尔巴尼亚的疆界，但附有三个小方面的有利于南斯拉夫的修正。行政院担心南斯拉夫不会接受，应英国首相劳合·乔治的要求准备开会通过如果南斯拉夫不执行就对它进行经济制裁的决定。南斯拉夫政府表示接受大使会议的决定，把军队撤到规定的边界。虽然国联并没有直接处理阿尔巴尼亚疆界问题，但国联的压力使大使会议能够尽快地做出决定，而且实施制裁的威胁使南斯拉夫没有采取冒险行动，接受了大使会议的决定，这维护了阿尔巴尼亚的独立。但大使会议在就疆界问题做出决定的同时，还发表了一个声明，给予意大利保护阿尔巴尼亚领土和经济独立的权利。以后，阿尔巴尼亚就被意大利逐步控制了。1939年，意大利吞并了阿尔巴尼亚。^[66][65]

1923年8月27日，在进行阿尔巴尼亚和希腊边界划定工作中，意大利委员特利尼等一行人在希腊境内被暗杀。事件发生后，意大利表示不满。8月29日，墨索里尼向希腊发出最后通牒，除要求希腊向意大利道歉外，还要求希腊对这个事件进行调查，调查必须有意大利军官参加。希腊还必须在五天内向意大利交付相当于50万英镑的罚款。^[67]

希腊答复接受意大利的部分要求，但拒绝意大利人参加调查，也拒绝偿付罚款。^[67]于是，意大利派遣舰队占领了希腊未设防的领土科孚岛。科孚岛被意军占领后，希腊向国联提出控告。1923年9月1日，国联开会讨论该问题。会上，意大利代表认为国联行政院无权处理这个问题。后双方都作出妥协，同意由大使会议来处理这个问题。9月6日，大使会议公开偏袒意大利，通知国联理事会：鉴于希腊已经表示愿意给予公正的赔偿，因此协约国大使会议于两天后审议希腊争端，要求国联理事会对此提出建议。次日，国联理事西班牙代表昆农内斯提出了一个建议：希腊应向特利尼所属划界委员会的三个国家道歉而不是向意大利道歉；由这三个国家参加调查；由常设法院决定希腊应赔偿的数额；希腊应以五千万里拉存入瑞士银行以便按法院的决定支用。大使会议基本上同意了昆农内斯的方案，并把此方案具体化。对此希腊政府宣布接受，意大利方面也没有表示反对。^[68]

但是希腊赔偿的问题达成协议后，意大利却没有从科孚岛撤军。于是，大使会议在9月13日宣布，调查委员会将在五天内提出报告，如果报告认为希腊政府破案不力，大使会议将下令把希腊的五千万里拉付给意大利作为罚款，而不是由常设法院决定。可调查委员会提出的报告并没有说明希腊政府应为暗杀事件负直接责任，但大使会议在9月26日还是把五千万里拉全数付给了意大利。9月27日，意大利才从科孚岛撤军。^[69]

默麦尔就是现在立陶宛的克莱佩达，原来是德国的一个古老的港口城市。城区居民以德国人为主，郊区多为立陶宛人。一战后，立陶宛要求德国归还默麦尔。根据凡尔赛和约规定，该地区脱离德国不必经过公民投票，先交予协约国，然后再具体协商解决。法国、波兰主张把默麦尔变成类似但泽的自由市；英国则主张把它划归于立陶宛。由于协约国意见不统一以及波兰和立陶宛之间冲突不断，使这一问题一直没有得到解决。^[70][71]

1923年1月，立陶宛军队占领了默麦尔，造成了一个既定事实，协约国大使会议也承认了这一既定事实。随后协约国大使会议起草了条约，“要求立陶宛应准许当地居民建立自治政府，并允许波兰使用涅曼河和默麦尔港"。立陶宛拒绝了此条约。经过几个月的谈判仍然没有结果，1922年9月，协约国大使会议决定把默麦尔问题交给国联处理。^[72]

国联行政院成立了一个由美国人诺曼·戴维斯任主席的专门委员会来解决这个问题。行政院解决这个问题的原则是一方面要使居住在默麦尔的德国居民与立陶宛公民一样享有平等的权利，另一方面要保证使默麦尔有效地发挥立陶宛海上的商业主要通道作用。^[72]该委员会调查后认为，默麦尔的主权应归属立陶宛，但是波兰和其他使用该港口的人有同等的权利，并且国联运输委员会要在这里派一个中立国委员会来监督此事。经过谈判协商，1924年5月8日，立陶宛与英、法、意、日等协约国和美国签订默麦尔交予立陶宛的协议。条约承认默麦尔归立陶宛管辖，没有给予波兰政府行政权和贸易特权，但答应波兰人在运输和商业上享有与其他使用港口的人同等的权利。^[73]1924年3月，协约国和立陶宛都表示接受默麦尔条约，波兰政府曾提出抗议，但后来也表示接受。1925年8月条约正式生效。^[72]

摩苏尔在第一次世界大战前一直属于土耳其的一个省，在战争中被英国占领。战后英国把该地区划给了英属阿拉伯殖民地。1918年12月，英国首相劳合·乔治与法国总理克里蒙梭在伦敦会晤时达成“协议”，决定在巴黎和会上将摩苏尔划入英国势力范围，但英国应让法国在中东石油生产中占有一定比例的份额。1920年4月25日，英法订立《圣雷莫协定》，包括摩苏尔在内的伊拉克被划为英国的委任统治地；英则将伊拉克石油开采量的25％让给法国。英国强占摩苏尔遭到土耳其的强烈反对。在1922年11月20日至1923年7月24日召开的洛桑会议上，由于英土双方都不肯让步，没能解决摩苏尔的归属问题。^[74]

1924年8月，英土两国将摩苏尔归属问题提交给国际联盟解决。在行政院的会议上，土耳其代表费锡·贝指出摩苏尔省的居民愿意回到土耳其的统治之下，英国则认为这些居民更愿意作阿拉伯王国的属民。行政院要求双方首先要履行在洛桑条约中的关于不改变争论中的领土现状的规定，然后又要求双方预先保证接受行政院最终做出的任何决定。随后，行政院派遣一个委员会去调查，并与相关的土耳其、英国、伊拉克三个国家政府进行磋商，然后向国联提出建议。但这时英土双方在争论的边界线上存在很大的分歧，双方都采取措施维持这个地区的秩序，并加紧对这个地区的控制。10月9日，英国政府向土耳其发出最后通牒，要求土耳其军队必须在四十八小时之内撤退到英国所确定的边界以外，否则英军就要采取军事行动。土耳其的答复是要求行政院裁决这条边界的位置。行政院为此在布鲁塞尔举行特别会议，划定了临时分界线。^[75][76]

在后来的调查委员会报告中认为，大多数当地人在伊拉克能够继续接受委任统治25年的条件下，更赞成加入伊拉克。为此，委员会把布鲁塞尔会议的划界确定为土耳其和伊拉克的疆界，这样，把几乎整个摩苏尔省都划给了伊拉克。土耳其、伊拉克和英国对这个结论都不满意。伊拉克希望能够自治，反对延长委任统治时间；英国舆论普遍认为延长对伊拉克的委任统治对英国无益；土耳其对失去了大部分摩苏尔省强烈不满。1925年12月16日，行政院批准了调查委员会的建议。1926年6月5日，土耳其、伊拉克和英国在安卡拉签订条约，对新疆界予以承认。^[75][76]

1925年10月19日，希腊和保加利亚军队在边界上发生冲突，一名拿着白旗制止冲突的希腊军官被对方打死。于是，希腊军队大举入侵保加利亚。10月23日，保加利亚电告国联，要求国联出面干预。当天晚上，行政院主席白里安致电双方，要求它们停止一切军事行动，并把军队撤回到本国境内。希腊军队原定在10月24日对保加利亚发动大规模进攻，接到国联的电报后，便下令停止了一切军事行动。^[77]

1925年10月26日，国联理事会在巴黎召开，行政院要求双方停止一切战斗，并在60小时内完成撤退。同时派英国、法国和意大利的武官去现场监督双方的履行情况。随后，行政院派了一个调查委员会进行实地调查，其任务是就这个案件中双方的是非问题提出报告，并研究边界地区的形势，以防此类危机再度发生。另外，由于双方都要求对方赔偿损失，调查委员会还要就这个问题提出建议。12月7日，行政院再次举行会议，会上听取了调查委员会的报告。委员会认为，对于原来边界上的小冲突双方都有责任，希腊军官被打死的确是保加利亚方面的责任，但希腊政府没有向国联提出申诉，却侵入保加利亚领土，打死打伤许多保加利亚的士兵和平民，给保加利亚带来了物质和精神上的损失。委员会决定，在考虑了保加利亚因打死希腊的那名军官而应做出的赔偿后，希腊应赔偿三千万列瓦（约相当于四万五千英镑）。委员会还建议，双方各派一名同一国籍的中立国军官到本国边界地区，以及时解决可能发生的冲突事件。虽然保加利亚抗议赔款太少，希腊抗议赔款太多，但双方还是认可了调查委员会的建议。^[77][78]

调查委员会还认为，希保边境地区有许多难民和少数民族，这是这一地区的不安定因素，双方政府又没有解决这一困难的行政和财政能力，因此需要外界多方面的援助。因此，在以后的几年里，在国联提供的顾问和发放的贷款的帮助下，该地区的局势得到了缓和，双方的矛盾也大为缓解。希腊—保加利亚危机是国联在20年代处理的最后一场冲突。此后一直到1931年中国投诉日本侵略时为止，国联基本上再没有处理过什么重大的国际纠纷。^[78][79]

1931年9月18日，日本军队突然袭击中国东北，“九一八事变”发生。中国国民党政府外交部一方面向日本驻华公使和日本政府提出强烈抗议，另一方面电告国联，希望能主持公道。9月30日，国际联盟行政院通过决议案，提出希望日本军队从速撤退。但是，日本不但没有撤兵，反而在中国东北继续扩大军事行动。^[80]

之后国际联盟多次开会调停此事，但都遭到日本的否定。1931年12月10日，国际联盟行政院通过决议，除了再次强调日本立即从中国东北撤军外，还“决定指派委员团赴当地调查。1932年1月21日， 由英美法德意五国组成的国联调查团正式成立。团长是曾任印度 总督的英国人李顿，团员为美国的麦考易、法国的克劳德、德国的 希尼和意大利的马柯迪。国联秘书处派哈里斯任调查团的秘书 长。此外，中日双方各派代表一名：中国的顾维钧和日本的田伊三郎。2月3日，调查团一行约四十人从欧洲出发。3月14日，到达中国上海会见中国上海各界代表。接着，调查团又到南京、汉口、天津、北平、奉天、长春、吉林、哈尔滨等地调查。在长达3个月的调访中，李顿调查团会见了中国社会的各界人士。^[81]

1932年8月30日，国联调查团的报告书最终完成。报告书正文共139页，报告书指出：“日本军队未经宣战，将向来毫无异议属于中国领土之大部分地面，强夺占领，使其与中国分离并宣布独立，事实俱在。”报告书全面揭露了日本侵略者散布的谎言，否定了伪满州国的合法地位。但日本政府对《国际联盟调查团报告书》持反对态度，称日本出兵东北是行使自卫权。1933年2月14日，国联大会提出了《国联特别大会关于中日争议之报告书》，16日向大会各会员分发，17日在日内瓦向全世界发表。在2月24日的国联大会上，中国代表颜惠庆表示中国政府将无条件接受报告书。日本代表松冈在大会上对报告书进行抨击和指责。最后大会对报告书进行表决，结果44个国家中，42个国家赞 成（包括中国），一个国家弃权，日本反对。大会主席宣布报告书通过。日本代表当即退出大会。1933年3月27日，日本政府宣布退出国际联盟。^[82][83]

第一次世界大战结束初期的奥地利处于政治动荡和极度经济匮乏之中。尤其是在1918-1919年和1919-1920年的冬季饥荒，使情况更加严重。虽然在最初的三年中协约国为了使奥地利经济免于崩溃给予了一定的贷款，但也只能应一时之急，不能使情况从根本上好转。而协约国的财政援助又不能继续。于是协约国提出要国联拟订一个奥地利复兴计划。1922年8月，奥地利政府宣布，除非得到新的援助，政府的完全垮台将不可避免。^[84][85]

1922年8月31日，国联宣布要承担起复兴奥地利财政的任务。国联财政委员会和秘书厅的专家们认为，奥地利有可能从私人资本方面获得贷款，但条件是奥地利必须能够做到稳定货币，平衡预算，削减开支，用一些税收来偿还新贷款，授权国联保证这些收入能够准时还贷和监督贷款的合理使用等。另外，协约国要担保贷款的偿还，有权向奥地利索取赔偿的国家还要同意延缓付款。行政院经过艰苦的谈判，终于使各方面达成了协议。10月4日，奥地利、英国、法国、意大利和捷克斯洛伐克在体现协议的三个议定书上签字。奥地利将得到总计大约一亿二千万美元的贷款。12月，国联的总监督官金默曼博士到达奥地利。同时，比利时、瑞典、丹麦、荷兰、西班牙和瑞士等一些国家也答应保证一部分贷款。1923年，在伦敦、巴黎和纽约等城市发行了债券。此后，奥地利的情况迅速好转，经济上的稳定状态一直保持到30年代世界经济危机爆发。^[86][85]

国联建立了一个交通运输组织，该组织章程规定，至少四年举行一次全体会议，同时建立一个顾问技术委员会，即运输委员会，由它执行这个组织的日常工作。它的秘书处是国联秘书厅的一部分，由法国人罗伯特·哈斯领导。交通运输组织主要负责处理铁路运输、内陆航运、海港和海上航运、公路运输以及电力输送等问题。交通运输组织在很多方面具有国联的其他组织所没有的自治权。例如，非国联会员国也可以加入；它可以缔结条约而不必通过国联行政院或大会批准等。交通运输组织成立后，做了大量的工作。如1921年召开的巴塞罗那交通运输会议，起草了关于自由通行和国际海道管理两个重要条约，为以后关于铁路和海港的国际管理等条约的签订奠定了基础。它还就政治因素所产生的交通问题向行政院提供意见，也向有关国家提供交通建设方面的技术援助。^[85][87]

难民问题

从1921年开始，南森博士担任国联处理难民问题的专员，他的工作就是设法安顿成千上万因战争或和平解决方案而失去家园、国籍的人们。除了积极筹措资金外，国联还给难民以法律上的保护。为了方便难民的旅行和工作，还给他们颁发了有五十多个国家承认的南森护照。1922年，由于凯末尔革命又出现了第二次难民浪潮，这次的难民大部分是希腊人。国联在解决这个问题中起了主要作用。由于难民问题持续不断，国联的工作一直持续到第二次世界大战结束，后被并入联合国设立的国际难民组织。^[88]

贩卖妇女儿童问题

国联根据盟约第二十三条设立了贩卖妇女儿童问题顾问委员会，它分为两个委员会，一个主要从事防止贩卖和保护青年妇女的工作，另一个管理有关儿童福利的一切国际事务。这两个委员会的组成方式也与鸦片委员会相同，有官方的代表和鉴定官。后来这两个委员会合并，总称为社会问题顾问委员会。该委员会提倡消灭娟妓；查明跨洲或跨国拐卖青年妇女的途径和方法；发布由50个国家签署的关于儿童权利的日内瓦宣言等。^[88]

贩卖毒品问题

由于贩卖毒品问题是一个国际性的问题，仅仅由各国采取一定的措施不会得到太大的效果。为此国联成立了贩卖鸦片和其他毒品问题顾问委员会，简称鸦片委员会。它和贩卖妇女儿童问题顾问委员会一样，也是根据盟约第二十三条的规定而设立的。它除了包括代表官方的委员以外，还设了三名鉴定官。鉴定官由于不代表某个国家，其在委员会的发言能够相对客观和坦率，他们除没有表决权以外，其地位同其他委员完全一样。^[88]

卫生方面

第一次世界大战后，为了制止在东欧流行的斑疹伤寒和霍乱的蔓延，国联成立了一个传染病防治委员会，国联卫生组织的工作便从此开始了。不久，由于土耳其占领小亚细亚，大批难民涌入希腊而造成了种种卫生问题，这个委员会又被用来帮助希腊政府解决这类问题。1923年，国联成立了常设卫生组织，其中包括由各国政府代表组成的一个顾问委员会、一个卫生专家委员会和一个秘书处。国联卫生组织建立以后便迅速地开展起工作。传染病防治委员会扩大成为常设的传染病防治机构，主要负责收集疾病资料以及把这些资料分发给全世界各国卫生当局。为了便于各国卫生工作者之间的合作，卫生组织还制定了药品、血清、疫苗和维生素的国际标准，这些标准后来大部分被收入各国的国家药典。1935年，国联大会责成卫生组织与国际劳工组织和国际农业研究所共同起草一份关于营养问题的报告。经过对这一重要课题的深入研究，1937年发表的报告揭示出全世界存在大量饮食不足和营养不良的人口。这个报告导致许多国家为达到所推荐的标准，成立了国家营养委员会。卫生组织还应邀对一些希望改进其卫生部门的国家提供咨询意见和帮助。比如，它曾在改组中国的检疫机构、训练医护人员以及指导消灭天花与霍乱的全面改革方案方面给予了极大的帮助。国联的卫生组织得到了各国卫生部的大力支持，许多国家的科学机构和大量专家都参加了这个组织的工作，洛克菲勒基金会为它提供了大量的捐款。国联卫生组织的成员来自世界各国，它的活动也遍及世界各地。国联的卫生组织后来转变为联合国的世界卫生组织。^[89]

科学文化方面

国联在促进国际科学文化合作方面的工作主要是建立了一个知识合作委员会。知识合作委员会是国联常设组织中最后设立的。在巴黎和会时曾有人建议在盟约中加入建立一个知识关系委员会的内容，但遭到了拒绝。后来比利时和法国在行政院和大会里又重提这个建议，在1922年5月，行政院建立了知识合作委员会。这个组织的主要工作目标有三个。第一是改善由于战争造成的脑力工作者恶化的生活状况；第二是加强科学家、艺术家、作家、教师等知识分子的国际联系；第三是加强脑力工作者对国联争取和平的影响。知识合作委员会在成立时有12名委员，后来增加到15个，他们包括伯格森、爱因斯坦、居里夫人等许多知名人士。该组织成立以后，在巴黎建立了一个作为执行机构的国际知识合作学院。它还要求各个国家都组织一个知识合作全国委员会，在国际知识合作方面起桥梁作用。这个组织后来被联合国的教科文组织所取代。^[89]

建立委任制度

国际联盟盟约第22条规定，凡殖民地及领土在战后不再从属于原宗主国，而对那些尚不便于实行自治的地区则实行委任统治制度。国际联盟授予“资源上、经验上或地理上足以承担此责任而亦乐于接受之先进各国”委任统治的资格，代国际联盟进行管理。对委任统治地区，国际联盟根据社会发展、领土范围以及经济状况等来规定受任国对当地的管理程度。盟约第22条还规定，受任国每年应将委任统治地的情况制成年度报告送交国际联盟行政院。盟约的这些规定以及委任统治制度的实施，表现出国际社会对殖民地人权的关注，客观上是国际人权保护的一种体现。^[90]

对少数民族的保护

在欧洲居住着许多民族，但并不是所有的民族都拥有自己的国家。故此，在巴黎和会上，波兰、捷克斯洛伐克、希腊、罗马尼亚、南斯拉夫各国和协约国之间签订了关于保护少数民族的条约，此外，奥地利、匈牙利、土耳其、保加利亚在讲和条约中承诺了保护国内的少数民族。国联理事会为确保这些（保护少数民族的）国际条约能够付诸实施，确立了少数民族相关问题可以提交理事会讨论的制度。对于提交的申请，国联理事会首先会任命委员（通称“三人委员会”）展开调查，如果为改善局势而需要采取一些必要措施，则会和当事国展开秘密交涉。国际联盟还为此设立了少数民族委员会，对少数民族的权利纠纷进行政府间的非正式交涉。^[91]此外，国际联盟还通过下设的国际法院对政府间的少数民族权利纷争问题进行司法仲裁或提供咨询意见。^[92]

国际劳工组织

国际劳工组织是根据国际联盟盟约第23条规定设立的，是当时国际人权活动的主要组织机构。国际劳工组织章程的序言规定，该组织的主要目的是从正义和人道主义出发，改善劳动现状。具体目的包括：限制工作时间、防止失业、担保足以维持生计的工资、保障工人的医疗待遇、保护儿童和青年男女、规定老年和残疾人的养老金、保障外籍工人利益、承认自由结社的权利、组织职业教育和专门教育等。国际劳工组织是国际人权合作的一次尝试。在国际联盟存在期间，国际劳工组织就工人基本权利、劳动条件保障和禁止童工等问题通过了67项国际公约，公约的批准国达到38个。^[93]

反恐怖主义

1934年12月，国际联盟理事会任命了一个委员会来研究恐怖主义问题，以起草一项国际公约。1935年4月，由英国、法国、比利时、智利、西班牙等11国专家组成的反恐怖主义委员会在日内瓦召开会议，不久就完成了《防止和惩治恐怖主义公约》草案。公约草案由两部分组成：第一部分包括17项条款，主要是关于恐怖主义罪行的认定和管辖权；第二部分包括44项条款，主要是规定国际刑事法院的组织，法官、法院的工作和程序。1937年4月，国际联盟反恐怖主义委员会召开会议，对公约草案进行了最后的修改，使之成为两个独立的国际公约，即《防止和惩治恐怖主义公约》和《建立国际刑事法院公约》。5月17日，来自36个国家的代表召开了一次制止恐怖主义的特别会议。11月16日，国际联盟通过了上述两个公约。国际联盟通过的关于反对恐怖主义的公约由于后来绝大多数签字国没有批准最终没能生效，但是它揭开了依靠国际合作打击和遏止恐怖主义和恐怖组织犯罪的先河。^[94]

2024年1月25日，伊拉克外交部表示，伊拉克政府自2023年8月以来与美国进行多轮谈判，决定成立一个高级军事委员会，在这个委员会的框架下，伊拉克与美国会制定明确时间表，以确定国际联盟在伊拉克境内的驻留时间，并开始逐步、有计划地减少在伊拉克境内从事顾问工作的国际联盟外国军事人员的数量，最终结束国际联盟对抗极端组织的军事任务，代之以伊拉克与相关国家的双边条约。1月27日，伊拉克和美国启动首轮对话，讨论结束美国主导的国际联盟在伊拉克的存在，伊拉克总理苏达尼主持了首轮对话。^[95]