东盟首脑会议

东盟首脑会议（英文名：ASEAN Summit），也称东盟峰会，是东盟最高决策机构，由东盟成员国国家元首或政府首脑组成。一般会议每年举行1-2次，主要就东盟发展的重大问题和发展方向做出决策；任命东盟秘书长等。东盟首脑会议主席由成员国轮流担任。^[1][2]

1976年2月23日，第一次东盟首脑会议在印尼巴厘岛举行。开始东盟首脑会议采用不定时召开的方式，间隔时间从1至10年不等。1992年，第四次东盟首脑会议规定每3年举行1次正式会议，两次正式会议之间举行一次非正式会议，将首脑会议定期召开的形式确定了下来，突出了东盟首脑会议的实际决策作用。1995年，第五次东盟首脑会议决定每年召开1次非正式会议。2000年，在第四次东盟非正式首脑会议上，决定取消正式和非正式之分，每年召开1次正式会议。截至2025年10月28日，东盟共举行47次首脑会议、4次非正式首脑会议。^[3][6][7]

东盟首脑会议加快了地区经济一体化，加速实现自由贸易区；促进了成员国政治合作，维护了区域安全与稳定。东盟首脑会议作为东盟最高决策机构，一般都是在全球或地区局势发生重大变化的关键时刻临危受命。会议的召开为东盟及时指明了发展方向，并在促进东盟发展、提高东盟国际地位等方面也作出了积极贡献。另一方面，东盟首脑会议的地位、作用和享有的权利都相当有限，相比欧盟最高决策机构欧盟理事会，其决策机制还不够成熟和健全，仍有很大的发展和完善的空间。^[3]

1967年8月8日，东盟在泰国曼谷成立，发表了《曼谷宣言》，其中规定外长会议是最高一级的决策机构，主要负责解释政策、协调活动、审查下级部门的决议和提案、签署重要宣言、条约、协定和发布会议公报、声明等。但随着时间的推移，外长会议作为最高决策机构的缺陷就显露出来了：1）权限不足。外长们对一些重大问题无法最后敲定，还需报请政府首脑会议批准，拉长了决策进程；2）能力不足。外长们对于经济、社会和文化合作方面并不擅长，影响了东盟在这些方面的发展。上述局限性是东盟外长会议本身无法克服的，它呼唤更高一级决策机制的诞生。^[3]

1971年11月，东盟在吉隆坡举行的特别部长级会议通过了吉隆坡宣言，即《东南亚和平、自由和中立区宣言》，主权原则和不干预原则成为东盟规范的重要有机组成部分。^[3]

1975年，越南、老挝和柬埔寨三国独立，美国从越南撤军，同时西方经济危机也沉重打击了东盟经济。随着地区经济及安全局势的不断变化，东盟各国领导人认识到，必须消除成员国的内部猜疑，加强信任以推进发展一个密切合作的区域组织。同时，东盟组织机构也存在一些内部缺陷，没有确定政府首脑会议为一级机构，大大降低了组织机构的运作效率，也打击了东盟组织机构的工作积极性。此外，由于外长会议的讨论焦点往往集中在政治安全方面，随着经济合作的迫切性日益突出，外长会议作为最高决策机制暴露了越来越多的弱点，这也为东盟首脑会议的产生提供了现实基础。^[3]

1976年2月23日至24日，第一次东盟首脑会议在印尼巴厘岛举行。东盟5国首脑签署了《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》。^[8]这次会议是东盟历史上的转折点，会上五国首脑重申他们对区域团结和合作承担义务。^[3]

1987年12月14日至15日，第三次东盟首脑会议在菲律宾马尼拉举行。会议通过了《马尼拉宣言》，重申成员国定期协商的重要性，强调加强区域合作和团结。^[3][8]

1992年1月27日至28日，第四次东盟首脑会议在新加坡举行。东盟6国首脑签署了《1992年新加坡宣言》、《东盟经济合作框架协定》和《有效普惠关税协定》，为实现东盟自由贸易区（AFTA）奠定了基础。同时，决定今后每3年举行一次正式首脑会议。如有必要，还可以在此期间举行非正式首脑会议。^[3][8]

1995年12月14日至15日，第五次东盟首脑会议在泰国曼谷举行。会议通过了《曼谷宣言》，签署了38项旨在促进相互间在政治、经济等领域加强合作的文件。会议还决定在两次正式首脑会议之间每年召开一次非正式首脑会议。^[3][8]

2000年11月22日至25日，第四次东盟非正式首脑会议在新加坡举行。各国首脑达成协议，决定取消正式和非正式之分，每年召开一次首脑会议。^[3]

2007年，第十三次东盟首脑会议出台了《东盟宪章》。其中对东盟首脑会议的职能和地位做了明确说明，指出东盟首脑会议是东盟最高决策机构，拥有对成员国重要争端的最权威裁决权，以及对东盟盟重大问题的最终决议权。东盟首脑会议作为东盟组织的决策核心和最高权威的地位得以正式确立。^[3]同时，《东盟宪章》将东盟首脑会议由一年1次改为一年2次。^[9]

为了加强东盟宪章的合法性，体现宪章内容的有效性，2009年召开的第十四届和第十五届东盟首脑会议先后对制定东盟宪章的高级法律工作专家的作用予以肯定和强调，并出台《东盟特权和豁免协定》，作为对《东盟宪章》在解决地区争端机制方面的补充说明，以保障宪章的顺利实施。^[3]

东盟首脑会议由东盟成员国国家元首或政府首脑组成。^[1]

东盟协调委员会（ACC）是负责东盟峰会筹备工作的机构。ACC还负责协调东盟峰会协议和决定的实施，协调东盟共同体理事会向东盟峰会提交的报告，并承担东盟峰会可能授予的其他职能。^[1]

东盟协调委员会下面还有几个东盟机构：联合磋商会议（JCM）、东盟常驻代表委员会（CPR）、东盟互联互通协调委员会（ACCC）、东盟一体化倡议（IAI）工作组、东盟协调委员会东帝汶加入东盟申请工作组（ACCWG）、东盟公共卫生紧急事件工作组（ACCWG-PHE）。^[10]

东盟首脑会议的职能权力包括如下：

成为东盟最高决策机构。^[1]就实现东盟目标的重大问题、成员国关心的重要事项以及东盟协调理事会、东盟共同体理事会和东盟各部门部长机构提交的所有问题进行审议、提供政策指导和作出决定。^[1]责成各有关理事会相关部长召开临时部际会议，讨论跨共同体理事会的有关东盟重要问题。此类会议的议事规则由东盟协调理事会制定。^[1]采取适当行动应对影响东盟的紧急情况。^[1]授权设立和解散各部门部长级机构及其他东盟机构。^[1]任命东盟秘书长，其级别和地位为部长，根据东盟外交部长会议的推荐，在国家元首或政府首脑的信任和赞赏下任职。^[1][11]每年举行两次，由东盟轮值成员国担任主席。^[3]必要时召开特殊或联席会议，由轮值主席国负责，在东盟成员国商讨后确定的地点举行会议。^[3]

东盟峰会的主要文件是《主席声明》，其中总结/评估了东盟主席任期内取得的成就和预期成果。此外，东盟峰会领导人还审议并通过了多份文件，涉及实现东盟目标的关键问题、成员国关心的重要问题以及东盟协调理事会、东盟共同体理事会和东盟部门部长级机构提交的所有问题。^[1]

截至2024年，东盟是世界上最成功的由发展中国家组成的区域国际组织，东盟首脑会议作为最高决策机构，其作用功不可没。它一般在全球或地区局势发生重大变化的关键时刻临危受命。会议的召开为东盟及时指明了发展方向，并在促进东盟发展、提高东盟国际地位等方面也作出了积极贡献。^[3]

另一方面，东盟首脑会议作为东盟的最高决策机构，其地位、作用和享有的权利都相当有限。相比欧盟最高决策机构——欧盟理事会，其决策机制显然还不够成熟和健全，仍有很大的发展和完善的空间。从现实情况来看，东盟各国对首脑会议的期望值呈不断上升趋势，它的职能也在不断强化和拓展；从发展趋势来看，东盟首脑会议的权力还有待加强。东盟首脑会议是东盟的最高决策机构，却并非一个独立完整而且且强有力的决策中心，东盟外长会议、经济部长会议也是东盟的重要决策机构，并且三者在履行职权时彼此独立，这一方面造成了机构为重叠、职能重复的现象，浪费了大量的人力财力，另一方面也损害了首脑会议决策权的完整性。^[3]

东盟首脑会议以常设的会议制度固定下来，成为连接和沟通东盟各成员国的重要场所。通过它，各成员国可自由表达本国的立场观点，充分商讨共同关注的区域问题，有利于达成共识和协调成员国的政策和行动。东盟首脑会议同时也是一种多边外交、多边谈判自的机制，为成员国之间的交流提供便利的时间和场所。地区规则的的制订、区域争端的解决，往往都是通过首脑会议的谈判桌进行。东盟固然不存在超国家政府，但是区域性共同事务的管理和协调却是不可缺少的，而东盟首脑会议正是这样的地区管理者和组织协调者，通过规范、监督和统一成员国的行为，组织协调区域经济、社会、文化的整体发展。^[3]

东盟首脑会议的作用主要体现在：

1）加快地区经济一体化，加速实现自由贸易区。

2）促进了成员国政治合作，维护区域安全与稳定。

东盟历次首脑会议的召开，对东盟加快区域合作和提高国际地位起到了积极的推动作用，为东盟各国共同应对各种挑战提供了主要的交流平台。东盟领导人通过会议进行磋商协调，对东盟重大问题做出决策。从强调区域内经济合作到逐渐将政治合作提上议题，东盟首脑会议的决策职能不断强化。但由于东南亚地区的复杂性，成员国国家利益与区域利益的博弈是一个长期的过程，首脑会议上所签署的纲领性文件在各国的执行程度也不同，这些都会影响其地位和职能的发挥。总体来说，东盟首脑会议的地位及作用的发挥朝着上升和不断完善的方向发展。^[3]

次数举办时间举办地主题议题成果第一次1976年2月23日至24日印尼巴厘岛东盟五国首脑签署了《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》第二次1977年8月4日至5日马来西亚吉隆坡会议确定东盟将扩大区域经济合作，加强同美、日、澳等国和欧共体的对话和经济联系第三次1987年12月14日至15日菲律宾马尼拉会议通过了《马尼拉宣言》第四次1992年1月27日至28日新加坡东盟六国首脑签署了《1992年新加坡宣言》和《东盟加强经济合作框架协定》第五次1995年12月14日至15日泰国曼谷会议通过了《曼谷宣言》，签署了38项旨在促进相互间在政治、经济等领域加强合作的文件。会议还决定在两次正式首脑会议之间每年召开一次非正式首脑会议第一次非正式1996年11月20日印尼雅加达1.中心议题是大东盟的建设问题，宣布将于适当时间同时吸引柬埔寨、老挝和缅甸等三国人盟，并发表了十六点声明。2.就加速湄公河流域开发问题交换领导人意见，责成外长会议制定"东盟2000年远景目标"第二次非正式1997年12月14日至16日马来西亚吉隆坡会议通过了《东盟2020年远景目标》、《成立东盟基金会谅解备忘录》、《旨在促进东盟意识的新建基金会》。此外，还同意实施一项推行服务领域贸易自由化的计划；决定在2010的建成东盟投资区及在2020年实现东盟内部投资自由化第六次1998年12月15日至16日越南河内会议通过了《河内宣言》、《河内行动纲领》、《“大胆措施”声明》等一系列旨在促进东盟加强合作的文件第三次非正式1999年11月27日至28日菲律宾马尼拉决定进一步加快实施东盟自由贸易区的进程第四次非正式2000年11月22日至25日新加坡1.通过了《东盟名人小组2020年远景规划报告》《东盟电子化框架协议》《推进东盟一体化计划》。2.同意将东盟国家视为一个经济体并在国际上采取整体行动，以提高东盟的竞争力和实现地区一体化。3.建立由东盟较发达国家在教育、技能开发和工人培训等方面帮助欠发达国家的基本构架。4.强调推动现有的东盟自由贸易区计划和东盟投资区等计划实施的重要性，并批准继续进行建设新加坡-昆明铁路可行性的研究。5.各国首脑达成协议，决定取消正式和非正式之分，每年召开一次首脑会议第七次2001年11月5日至6日文莱斯里巴加湾东盟10国领导人审议通过了《河内行动计划》的中期报告，并确定了加速东盟区域一体化、发展信息和通信技术以及人力资源开发等方面的优先合作项目第八次2002年11月4日至5日柬埔寨金边10国领导人就实现东盟一体化、打击恐怖主义等共同关心的问题进行讨论，并签署了《东盟旅游协定》第九次2003年10月7日至8日印尼巴厘岛会上通过了一份旨在2020年成立类似于欧盟的“东盟共同体”宣言，确定了东盟将向关系更加密切的共同体迈进第十次2004年11月29日至30日老挝万象会议签署了《万象行动纲领》和《东盟关于一体化优先领域的框架协议》两份文件，并通过了《东盟社会文化共同体行动纲领》和《东盟安全共同体行动纲领》两个文件第十一次2005年12月12日马来西亚吉隆坡会议通过了关于制订东盟宪章的《吉隆坡宣言》，以加快实现东盟共同体的建设第十二次2007年1月13日菲律宾中部城市宿务东盟国家领导人通过了关于制定东盟宪章的宣言，并决定成立高级别特别小组，负责起草东盟宪章。会议签署了有关在2015年前建成东盟共同体、保护和促进海外劳工权益等宣言，还签署了本地区第一份反恐公约第十三次2007年11月19日至22日新加坡东盟领导人在会上签署了《东盟宪章》和《东盟经济共同体蓝图宣言》等重要文件第十四次2009年2月28日至3月1日泰国华欣和差安签署《2009年—2015年关于东盟共同体路线图的差安华欣宣言》《东盟政治与安全共同体蓝图》《关于东盟内部实现千年发展目标的共同宣言》《东盟地区食品安全声明》《关于全球经济与金融危机的媒体声明》等文件第十五次2009年10月21日至25日泰国华欣启动了东盟政府间人权委员会，并通过了应对气候变化、粮食安全和生物能源开发合作、灾害应对等一系列声明第十六次2010年4月8日至9日越南河内峰会通过了《东盟经济复苏和可持续发展联合声明》以及《东盟应对气候变化联合声明》等文件第十七次2010年10月28日至29日会议以“从愿景到行动，迈向东盟共同体”为主题，重点讨论推进东盟共同体建设、进一步落实东盟宪章、东盟的中心作用和对外关系以及可持续发展和应对全球挑战等问题第十八次2011年5月7日至8日印尼雅加达主题是“全球一体化中的东盟共同体”，讨论东盟经济发展、2015年建成东盟共同体，以及共同打击恐怖主义、应对气候变化等议题第十九次2011年11月17日至19日印尼巴厘岛会议通过了《巴厘第三协约宣言》，为提升东盟作为地区组织在国际事务中的地位制定了发展方向第二十次2012年4月3日至4日柬埔寨金边会议通过了包括《金边宣言》、《主席声明》、《金边议程》、《2015年建立东盟无毒品区宣言》和《“全球温和派行动组织”概念文件》等，与会各国领导人就继续推进东盟一体化建设和东盟发展过程中面临的问题等达成了重要共识第二十一次2012年11月18日至19日第二十二次2013年4月24日至25日文莱巴加湾市主题是“我们的人民，我们的未来在一起”，促进东盟人民团结在一起，通过多样性的团结精神，提出一个在政治上具有包容性、具有凝聚力、经济一体化和社会责任感的东盟共同体第二十三次2013年10月9日第二十四次2014年5月10日至11日^[12]缅甸内比都主题是“团结起来，迈向和平与繁荣的共同体”。重点议题包括如何加强内联外合，缩小发展差距，推动东盟一体化进程，尤其是在2015年建成东盟经济共同体的最后阶段所需要做的事，以及2015年后东盟共同体建设需要努力的方向^[12]第二十五次2014年11月12日^[13]第二十六次2015年4月26日至27日马来西亚吉隆坡主题为“我们的人民、我们的社区、我们的愿景”，讨论创建一个真正以人为本的东盟共同体，包括政治和安全合作、经济增长和社会文化发展第二十七次2015年11月21日第二十八次2016年9月6日至7日老挝万象主题为“将愿景变为现实，建立充满活力的东盟共同体”，讨论，以规划未来方向，建设一个政治上有凝聚力、经济上一体化、社会上负责任、真正以人为本、以规则为基础的东盟共同体第二十九次第三十次2017年4月29日菲律宾马尼拉主题是“合作变革，融入世界”。峰会的愿景是建立一个一体化、和平、稳定和有韧性的东盟共同体，积极发挥地区和全球参与者的主导作用，推动东南亚及世界政治安全合作、可持续经济增长和社会文化发展第三十一次2017年11月13日第三十二次2018年4月28日新加坡讨论东盟共同体建设、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、数字经济、创新科技等将是此次东盟峰会及系列多边会议的重要议题第三十三次2018年11月13日第三十四次2019年6月22日泰国主题为“推进可持续发展的伙伴关系”，强调推进可持续发展伙伴关系的重要性，以实现以人为本、面向人民、面向未来的东盟共同体，在迅速变化的地区和全球环境中不让任何人掉队第三十五次2019年11月4日第三十六次2020年6月26日越南河内通过了《河内宣言》，主题为“团结、响应的东盟”，强调东盟共同致力于促进持久和平、安全与稳定、可持续发展和包容性经济增长，以及本地区的共同繁荣和社会进步第三十七次2020年11月12日第三十八次2021年10月26日文莱巴加湾市主题为“我们关怀，我们准备，我们繁荣”。该主题着重于利用东盟的关怀本质，建设以人民为中心的和谐、有韧性的共同体；确保东盟通过为未来做好准备和适应未来而保持相关性，使各国人民能够抓住新机遇，克服现有和未来的挑战；并通过促进本地区可持续繁荣的举措为人民创造受益机会第三十九次第四十次2022年11月11日柬埔寨金边主题为“东盟：共同应对挑战”，在展望疫后复苏的同时，将讨论东盟如何继续秉持集体协作的精神，推动本区域和平、繁荣与稳定^[14]第四十一次第四十二次2023年5月9日至11日印尼东努沙登加拉省纳闽巴焦主题为“东盟事务：增长中心”，进一步加强东盟成为一个强健、灵活的组织，应对当今的挑战，成为本地区及世界增长和繁荣的中心第四十三次2023年9月4日至7日印尼雅加达第四十四次2024年10月9日至11日老挝万象讨论在《东盟宪章》和“东盟方式”基础上进一步加强合作，以增强东盟韧性、团结和中心地位第四十五次第四十六次2025年5月26日至27日马来西亚吉隆坡包容性和可持续性讨论东盟共同体愿景、东帝汶正式加入东盟、缅甸局势等会议通过《东盟共同体愿景2045》及相关战略蓝图并发表“吉隆坡宣言”，宣布东帝汶会在2025年10月成为东盟正式成员国^{[6][15][16][17][18]}第四十七次2025年10月26日至28日重点讨论了东盟共同体建设及对外关系等议题，并就深化区域一体化、促进经济增长以及加强东盟互联互通等问题展开讨论^[7]以上信息的参考资料源于^[3][1]