一票否决权

一票否决权，别名联合国安理会否决权，是《联合国宪章》第二十七条赋予联合国常任理事国的一项特殊表决权，即所谓的“否决权”。^[1][2][3]《宪章》起草人商定，在由15个理事国组成的安全理事会中，如果五个常任理事国中的任何一个常任理事国投了反对票，决议或决定就不能通过。^[2]

1946年2月16日，苏联在联合国历史上首度行使否决权。^[4]1971年10月25日，第二十六届联合国大会通过第2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切权利，承认中华人民共和国政府代表是中国在联合国的唯一合法代表，台湾当局的代表被驱逐出联合国。^[5]1991年12月27日，俄罗斯在联合国正式取代前苏联的席位。^[6]2022年4月，第76届联合国大会通过了第76/262号决议，要求任一安理会常任理事国行使否决权后，联大在10日内自动召开会议，由联合国全体成员对否决权所涉局势进行审议。^[3]

《联合国宪章》确立的大国否决权机制作为一项特殊的制度安排，在维护国际和平与安全方面发挥了重要的历史作用。首先，该机制的最大意义在于显著降低了大国间由于缺乏协商而爆发严重冲突的风险。其次，大国否决权机制吸取了国际联盟因坚持“全体一致”原则而导致决策效率低下、在面临国际危机时无法有效发挥作用的历史教训，兼顾了效率与公平。^[3]

在1945年2月举行的雅尔塔会议上，美国、苏联、英国三大反法西斯同盟国经过激烈谈判，在确定联合国创始国和投票机制等关乎战后各大国地位、权力的重要问题上达成一致。“雅尔塔方案”确定邀请中、法两国同美、苏、英一起，共同作为旧金山制宪会议暨联合国的发起国；在投票程序上，规定安理会每一理事国都拥有投票权；非程序性问题需由全体常任理事国的同意票决定。1945年6月的旧金山制宪会议正式签署《联合国宪章》，规定美国、苏联、英国、法国、中国为安理会五大常任理事国。尽管宪章文本中没有出现“否决权”的说法，但它作为常任理事国的权力实质性地存在，并源于关于投票程序的相关规定——“安全理事会关于程序事项之决议，应以九理事国之可决票表决之”和“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之”。由此，安理会五大常任理事国可以通过一票反对的方式，阻止任何其不赞成的非程序性事项议案的通过。^[3]

1946年2月16日，苏联对议程《1946年2月4日黎巴嫩和叙利亚代表团给秘书长的信》在联合国历史上首度行使否决权，投下反对票。^[4]1971年10月25日，第二十六届联合国大会通过第2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切权利，承认中华人民共和国政府代表是中国在联合国的唯一合法代表，台湾当局的代表被驱逐出联合国。^[5]11月15日，中华人民共和国代表团首次出席联合国大会。11月23日，被接纳为安理会常任理事国的中国代表首次出席安理会会议。从此，作为联合国安理会常任理事国之一的中国可以行使一票否决权。^[7]

1991年，苏联解体。同年12月21日，前苏联11个共和国领导人在哈萨克斯坦首都阿拉木图决定，前苏联在联合国安理会的席位由俄罗斯继承。^[8]12月27日，俄罗斯在联合国正式取代前苏联的席位，联合国总部大厦前的前苏联国旗也换成俄罗斯国旗。^[6]

2004年，由于美国行使否决权，联合国安理会在3月25日进行的表决中未能通过一项谴责以色列暗杀巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）精神领袖亚辛的提案。2022年4月，第76届联合国大会以协商一致的方式通过了第76/262号决议，要求任一安理会常任理事国行使否决权后，联大在10日内自动召开会议，由联合国全体成员对否决权所涉局势进行审议。^[3]2024年11月20日，联合国安理会就一项要求在加沙地带实现“立即、无条件和永久停火”的决议草案进行表决，由于美国一票否决，该决议草案未能通过。^[9]

《联合国宪章》第二十七条指出：

1、安全理事会每一理事国应有一个投票权。

2、安全理事会关于程序事项之决议，应以九理事国之可决票表决之。

3、安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第六章及第五十二条第三项内各事项之决议，争端当事国不得投票。

《联合国宪章》的创建者的设想是，五个国家——中国、法国、苏联（俄罗斯）、英国和美国——由于在创立联合国中发挥了关键作用，因此将在维护国际和平与安全方面继续发挥重要作用。这些国家获得了安全理事会常任理事国的特殊地位，并具有特殊表决权，即所谓的“否决权”。《宪章》起草人商定，在由15个理事国组成的安全理事会中，如果五个常任理事国中的任何一个常任理事国投了反对票，决议或决定就不能通过。^[2]

所有五个常任理事国都曾在某一时候行使过否决权。如果一常任理事国不完全赞同决议案，但不愿投反对票，它可以选择弃权，从而使决议可在获得法定九个赞成票的情况下获得通过。^[2]

参考资料^[4]

参考资料^[10][9]

参考资料^[11]

参考资料^[12]

参考资料^[13]

《联合国宪章》确立的大国否决权机制作为一项特殊的制度安排，在维护国际和平与安全方面发挥了重要的历史作用。首先，该机制的最大意义在于显著降低了大国间由于缺乏协商而爆发严重冲突的风险。国际关系的历史和实践表明，唯有大国团结一致才能有效维护世界的和平与安全。历史上，“大国一致”原则曾贯穿19世纪维也纳体系下的欧洲协调时期。在这一原则的指导下，大国在面临国际危机时会更多地寻求协商解决以达成共识，而非诉诸单边行动，这一理念曾对欧洲百年间的相对和平做出过重要贡献。安理会否决权机制为大国因出现分歧而走向战争设置了缓冲阀，使大国可以通过投否决票的方式表达立场、维护其关键利益，防止集体安全因忽略重要成员的意志而遭遇危机。如果缓冲机制缺失，大国间的矛盾与冲突会变得更为尖锐，世界将面临更大危险。^[3]

其次，大国否决权机制吸取了国际联盟因坚持“全体一致”原则而导致决策效率低下、在面临国际危机时无法有效发挥作用的历史教训，兼顾了效率与公平。一战后创立的国际联盟为体现公平与平等原则、避免“大国欺负小国”的情况发生，赋予每个国家同等的一票，且只有在全体同意的情况下决议才能获得通过。这样的规则使各成员国都拥有事实上的否决权。“全体一致”规则导致国联的决策效率十分低下，成员国几乎难以在任何问题上达成共识。鉴于国联的惨痛教训，联合国在成立之初就将否决权集中在能承担保障国际和平与安全重任的大国手中，以确保集体安全机制运行的有效性，使大国更好地承担维护和平的责任。为兼顾中小国家的利益，联合国在成立时设置了6个由联大选举产生的非常任理事国席位，从数量上保证安理会内小国的席位多于大国。1965年，非常任理事国数量增加至10个，席位按地区分配，为亚洲2个、非洲3个、拉美2个、东欧1个、西欧及其他国家2个，最大程度确保地域公平。由此，安理会三分之二以上多数同意（9个理事国可决票）加上“大国一致”的制度安排，使安理会的决定既能体现多数国家的意愿，又确保五常都不反对。这不仅提高了决策效率，也降低了因任一常任理事国激烈反对而显著激化国际矛盾的风险，是一种平衡权力与道义、利益与效率的折中安排。^[3]

安理会投票机制是美苏英三大国在二战后期特定国际形势下设计的。随着世界反法西斯战争结束，三大国为了战争胜利而合作的基础不复存在，为争夺霸权，美苏矛盾日益尖锐。随着国际格局发生改变，否决权机制也显露出一定的弊端，特别是当大国意见相左时，否决权往往只能以“消极一致”的方式避免大国关系的高度恶化，而无助于实际问题的解决，甚至成为大国博弈的政治工具。根据集体安全的逻辑，安理会的关注点本应聚焦于维护国际和平与安全，然而在现实中却长期陷于无所作为的困境。自联合国成立以来，安理会一直在一些大规模战争和冲突中保持沉默，包括冷战时期的越南战争、阿富汗战争以及冷战后的伊拉克战争、俄格战争和叙利亚冲突等，在解决巴以冲突等旷日持久的地区冲突方面也成效欠奉，未能改变中东地区过去几十年持续动荡的局面。否决权在一定意义上沦为大国维护特权的工具，它们在享有这一特殊权力的同时，没有充分承担起与之相应的责任。这导致国际社会对安理会的价值和功能产生质疑，对安理会及大国否决权相关机制做出调整以适应当前世界政治变化的呼声不断响起。^[3]

1979年，联合国大会为回应国际社会的呼声，首次决定将安理会改革问题列入议程，规定每届联大都须对该问题进行审议。苏联解体后，一些中小国家要求对安理会进行改革以反映国际力量对比变化的诉求变得更加迫切。为此，联合国大会于1993年通过第48/26号决议，成立安理会改革工作组，负责征集意见并提交有关安理会改革相关问题的报告。2008年，联合国大会通过第62/557号决议，确定了安理会改革的五项关键议题，包括成员类别、否决权问题、区域席位分配、扩充后的安理会规模和工作方法及大会与安理会的关系。^[3]

多年来，^[注1]联合国召开了数百次与安理会改革相关的会议，改革的核心问题可归纳为两点：一是安理会常任理事国席位是否需要增减，二是常任理事国的否决权问题。但在这两个关键问题上各国间的分歧始终难以弥合，安理会的改革工作一直难有实质性地推进。许多中小国家认为，否决权的存在体现了各国在联合国地位的不平等，违背了国家主权平等的原则，是大国对小国实施霸权主义、强权政治的工具，一些国家如利比亚、伊朗、古巴、泰国等都曾提出取消安理会常任理事国否决权的相关主张。但此类方案从客观上不切实际。从程序上来说，按照联合国的制度设计，如果不能获得五常一致同意，就不存在取消否决权的政策操作空间。这意味着必须获得五常一致同意才能改变宪章。然而否决权是安理会常任理事国的重要制度性权力，五常不会轻易放弃。^[3]

其次，取消否决权的方案忽视了否决权安排所具有的积极意义。安理会否决权是政治现实的客观反映，大国之间的相互尊重和协商一致，是保障国际和平与安全的重要基础性条件，当大国无法达成一致而面临冲突风险时，否决权在一定程度上起到了安全阀的作用，可以阻止安理会做出违背任一常任理事国意愿的冒险决定。此外，安理会的有效性还建立在五大常任理事国有能力且有意愿维护世界和平与安全的假设上，否决权是与五常的大国责任相对应的一种权力。如果取消否决权，五常将更缺乏维护国际和平与安全的意愿，安理会甚至联合国的存在都将失去一个重要根基。为此，大部分国家基于务实考虑，认为取消否决权的目标无法实现，转而考虑其他更为切实可行的路径。.^[3]

近20年来，^[注1]围绕安理会否决权机制调整的思路主要朝两个方向演化，一是从机制本身出发，要求对拥有否决权的国家数量、否决权的行使范围等进行调整；二是从外部约束的角度出发，强化联合国大会对安理会行使否决权的监督机制，以增强安理会的民主性和履责效果，使其能够更好地承担维护国际和平与安全的重任。围绕这两种思路，不同国家和阵营主要提出了三类方案。^[3]

第一类方案是通过增加安理会常任理事席位和拥有否决权国家的数量，以吸纳更多国家参与安理会决策。支持这一方案的国家认为，过去几十年来，联合国成员数量大幅上升，世界各国的情况发生了很大变化，但常任理事国的数量一直未变，这使安理会不像过去那样具有代表性。1945年联合国创立时仅有51个成员，到2022年联合国成员国总数增加到193个。然而除了1963年联大通过第1991号决议，将安理会非常任理事国的数量从6个增加到10个外，常任理事国成员的数量一直没有变化。随着国际体系中多极化的长期发展，以及世界力量的分布变得更为均衡，一些国家认为，需要通过扩大安理会规模和否决权数量的方式来代表更广泛的国际利益，战后实力得到很大提升的国家如日本、德国、印度、巴西更是坚持这一主张，它们组成“四国集团”（Group of Four），要求成为拥有否决权的安理会常任理事国。^[3]

然而，扩大否决权数量的主张也遭到不少国家的抵制。反对方的代表是由意大利、巴基斯坦、韩国和墨西哥组成的“团结谋共识”集团（Uniting for Consensus），他们认为增大拥有否决权的国家数量会进一步降低安理会的决策效率，随着拥有否决权的国家增多，各方更容易出现利益分歧，这将使安理会的合作面临更复杂的局面，而且还会由此产生“新的权力中心”。此外，增加安理会席位的决议仍需五常全体通过，但五常不会轻易同意其他国家分享与其相当的权力，这也使这一思路显得不太可行。^[3]

第二类方案对安理会常任理事国行使否决权的范围做出限制，以防止对否决权的滥用。这一方案从否决权机制的合法性出发，要求对现有安理会常任理事国的权力范围作出明确约束，以确保它们能够真正履行维护国际和平与安全的承诺，避免否决权成为大国维护自身利益的私器。这一主张的主要代表是由27个跨区域中小国家于2013年成立的ACT组织（Accountability，Coherence and Transparency Group），它们致力于强化安理会的问责机制，提高联合国工作的连贯性和透明度。2015年，ACT组织提出一项旨在限制常任理事国否决权的“安理会行为准则”（Security Council Code of Conduct），倡议五常采取果断行动，防止或者及时制止种族灭绝、危害人类罪和战争罪，敦促常任理事国自愿同意在涉及大规模暴行的情况下放弃行使否决权。该倡议获得包括英、法两个常任理事国在内的104个联合国成员的签署和支持。^[3]

身为安理会常任理事国的法国长期支持限制常任理事国否决权行使范围的方案。2001年，法国外交部长休伯特·韦德林建议在涉及暴行罪的情况下限制否决权的行使。2013年，法国总统奥朗德向联合国提交一份支持限制否决权的提案，建议五常遵守自愿在涉及大规模暴行罪的情况下放弃行使否决权的“行为准则”。2015年，法国和墨西哥发表一项声明，要求安理会常任理事国达成协议，自愿在涉及大规模暴行罪的情况下放弃使用否决权。不过，法国的提议仅得到常任理事国中英国的支持，未能在五常中达成普遍的共识。^[3]

第三类方案是强化对安理会的外部约束，增强联合国对安理会五常行使否决权的问责和监督机制。任何涉及安理会变革的决议，都需获得五常的一致同意，如有任一常任理事国动用否决权阻止决议通过，变革就无法实现，而前两类方案始终无法打破这一困境。为此，部分国家提出不直接对否决权机制本身进行改革，而是通过增加外部约束的方式强化对行使否决权的监督，其目的是通过增大安理会常任理事国行使否决权的政治成本，使其更谨慎地行使权力。^[3]

2012年，由瑞士、列支敦士登、哥斯达黎加、约旦和新加坡牵头的“五小国集团”（Small Five Group）在联大提出一项关于提高安理会透明度的决议草案，草案的第19条建议敦促五常在行使否决权时要解释其行为的原因，特别是说明其做法是否符合《联合国宪章》的宗旨和原则，以及其所适用的国际法，该国解释的副本应作为单独的安理会文件分发给联合国所有成员。由于五常对该决议的支持者施加压力，五小国集团随后解散，决议草案也被撤回，但这一要求安理会常任理事国在行使否决权时须向联合国大会说明理由的思路被沿袭下来。2020年3月，列支敦士登外交官克里斯蒂安·韦纳韦瑟提出一项“否决权问责倡议”，主要内容包括：在安理会常任理事国行使否决权后，联大主席被授权在两周内召集一次大会正式会议讨论该否决权；根据《联合国宪章》第二十四条第三项，安理会可在联大召开前向大会提交关于使用否决权的特别报告；行使否决权的国家将被邀请在大会上发言，并在发言名单上享有优先地位。韦纳韦瑟的倡议内容实际成为此后联大第76/262号决议的蓝本。^[3]

2022年4月26日，第76届联合国大会以全体成员国协商一致的方式通过联大第76/262号决议。决议规定：（1）大会主席应在安理会一个或多个常任理事国投否决票后10个工作日内召开一次大会正式会议，就投否决票所涉情势进行辩论；（2）在拟订发言名单时优先考虑已投否决票的那一个或多个安全理事会常任理事国；（3）请安全理事会根据《联合国宪章》第二十四条第三项，至少在大会进行有关讨论前72小时向大会提交一份关于行使否决权的特别报告。^[3]