弱势群体

弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称“Vulnerable groups”或“Underprivileged”。指容易受到不公平对待的社会阶层，它是与社会中的强势群体（英文：“the stronger group”）相对而言的一个政治经济学新名词。^[1][3]于2002年3月，由朱镕[róng]基总理在九届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中首次提出。^[2]

弱势群体的产生受到政治、经济和社会动态因素影响，^[4][5]其自身缺陷也是产生原因之一。该群体特征为贫困性、依赖性、脆弱型、边缘性。^[6][7]从广义上看，弱势群体有生理型、自身脆弱型^[8]等类型。^[9]对此，国家和政府制定有关措施，对该群体进行法律和社会保护，^[10][11]以削弱其对国家凝聚力和社会秩序的不良影响。^[12]

弱势群体的存在对国家发展、社会稳定均会带来不同程度的影响。^[12]而对这一概念的界定，也存在包括“劣势”和“少数”“绝对”和“相对”等争议。^[13]

弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称“Vulnerable groups”或“Underprivileged”。弱势群体根据人的社会地位、生存状况而非生理特征和体能状态来界定，它在形式上是一个虚拟群体，是社会中一些生活困难、能力不足或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称。^[13]

在欧美国家，众多学者对弱势群体的概念主要侧重于从丧失劳动能力和缺乏独立生活能力的角度来界定。美国社会工作专家Rothman指出：“弱势群体是指那些因缺乏生活机会而造成的依赖性人群，其中包括身体或精神残疾的人、年老体弱的人、丧失父母或丧失监护人资格的儿童。”^[14]

在中国，2002年3月的九届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中正式使用了“弱势群体”一词。社会上将弱势群体的范围定义为由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。弱势群体包括“生理性弱势群体”和“社会性弱势群体”两种类型，生理性弱势群体是由于年龄、疾病等生理原因造成的，包括未成年人、老年人以及残疾人等；社会性弱势群体基本上是由于社会原因造成的，包括“贫困人口及城镇失业、下岗职工”等特定人群。^[13][14]

弱势群体的产生是历史、社会、文化等多方面客观因素综合作用的结果，^[15]而该群体本身的局限性（如个体意识、社会身份等）也是其产生的主观因素之一。^[8]此外，还有社会和经济制度变化这一动态原因。^[4][5]

自1958年，在中国基本形成户籍管理制度以来，在过去很长一段时间承担了流动人口社会资源分配的标识功能。然而，户籍结构调整和城镇化进程之间没有突破“渐进式改革”^[注1]的政策思路，这不仅成为制约农民工、农业转移人口、进城务工人员等流动群体的子女融入城市的最大制度障碍，也导致了在工业化发展中城市对劳动力的经济诉求，长期未能匹配甚至是严重滞后于城镇化发展中流动人口群体对基本公共服务的福利诉求。简言之，这种中国户籍管理制度的政策特性将农民等弱势群体排斥于城市体系之外。^[15][17]

作为劳动力的输入地政府，一般都是经济较发达的省区，在地方分治的情况下，政府只对所管辖范围内的城乡居民的公共事务承担责任。在不违反现行户籍管理制度的同时，输入地政府可以有效而且合法地拒绝流动劳动力的本地化，限制其享受公共城市福利。特别是当再就业问题成为经济发展的突出问题时，地方政府受内在利益，尤其政治利益的驱动，排斥流动劳动力。^[15]

此外，政府失灵也会导致利益格局失衡。在基本经济制度转变引起社会阶层的变迁和社会经济转型过程中，政府应扮演防止弱势群体大量产生和保护弱势群体的角色，但在改革的探索过程中，政府工作出现一些失误，导致政府失灵。具体地，表现在如下几个方面。^[4]

政府问题具体表现政府缺位与错位福利经济学的一个命题是国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大，也就是把蛋糕做大的渗透效应。但因为中国存在隔绝效应，这个论断没有实现，大多数人的福利改善问题被排斥。中国改革开放出现的弱势群体大量生成的原因，一是由于政府缺位，即该监管的没有管好；二是由于政府错位，即在某种程度上，政府自觉和不自觉地参与和制造了社会不公正政府制度体系建设不完善新制度经济学认为，市场经济绝不是一个可以独立存在的制度。从市场经济比较完善的国家看，一个完善的市场经济体制需要种种政治社会的制度安排来和它配套，这些配套制度安排要解决的一个基本问题就是利益均衡问题。当然，即使是有了这些安排和机制，穷人也变不成富人，弱势群体也变不成强势群体，但起码可以使利益格局不至于过度失衡政府接收信息不对称在社会、政治和经济层面，弱势群体也往往处于弱势的地位。主要表现在表达和追求自己利益的能力上，他们掌握的资源很少，尽管可能人数众多，但他们的声音很难在社会中发表出来，他们自己的声音太微弱；而强势群体与此相反，他们掌握较多的资源，与政府和大众媒体紧密联系和沟通。因而在涉及不同阶层利益的政策制定时，政府往往有逆向选择的行为政府在市场化改革中追求效率的正负“双重效应”中国20多年的改革发展之所以能够创造经济持续高速增长的世界奇迹，很重要的是国家把效率放在第一位，而提高效率必须遵循两大准则：一是资源配置向实力强的一方倾斜，二是利益分配向贡献大的一方倾斜。在市场化改革过程中，政府在众多利益的选择中无力保护所有社会成员使其利益免受损失，这必然会使某些社会成员进入弱势群体参考资料：^[4]

弱势群体分布于社会各个方面，不构成独立的阶级，因而不形成独立的社会力量。弱势群体的个体意识较为松散，不仅表现在农民工方面，同样也表现在城市下岗人员当中。他们试图通过他人的利益补偿追求来实现自身的利益补偿，因此农民工和城市下岗人员尽管人数众多，但是无法聚合成一个统一的整体来诉求。^[15][8]

这主要体现为社会转型变迁、经济制度的转变、经济转型而导致的社会阶层变迁，进而产生新的弱势群体。^[4][5]

首先是社会转型：

社会转型具体表现社会利益分配格局的结构性变化这一结构性变化使原计划体制下的优势群体（如：原国营企业的工人）的社会地位急剧下降，其中相当一部分人面临下岗、转岗、失业、收入下降以至贫困问题愈演愈烈的社会贫富分化问题这使得社会财富与发展机会继20世纪80年代中后期的“社会扩散”，演变为向少数人手中积聚，且已成为中国社会分化的一个结构性现象改革初期阶段社会各阶层不同程度的获益变化即社会上有些阶层向上流动并获益，有些阶层则不同程度地向下流动，且社会地位和机会结构开始出现一定的刚性新的结构要素“再生产”即在自上而下与自下而上的社会互动中，一些新的结构要素被“再生产”出来，影响和改变着社会利益关系及社会变迁的走势新经济组织的加入随着中国加入WTO及随之而来的经济全球化的影响，国内的社会分化程度持续加剧参考资料：^[4][5]

其次是经济转型：

经济转型具体表现现代市场经济体系的竞争性质现代市场经济是竞争经济，它遵循的是优胜劣汰的竞争法则，竞争的胜负直接关系到每个人的经济利益和政治地位，不可避免地使一部分人成为竞争的胜利者，即强势群体。同时，又使一部分人沦为竞争的失败者，即弱势群体工业化发展因素工业化是世界各国经济发展和现代化建设的必由之路，这是由世界范围内的现代化进程和历史向世界历史转变的进程决定的。一般来说，工业化是推动整个国家或地区从经济不发达到发达这样一个过程的最重要的动力，工业化必将使更多的人由农业转往工业就业，自农村移向城市居住生活。中国已进入了工业化的中期阶段，工业化尚未完成，二元经济现象严重。在中国由传统的农业与现代的工业并存的二元经济结构向一元经济结构转变中，农业人口必然大量涌入城市，他们中的一部分人会因为找不到工作，成为失业者大规模产业结构调整在经济转型时期，产业结构的调整会更频繁，力度也会更大。结构调整是一个就业破坏和创造并存的过程，甚至需要付出相当大的代价。由于产业结构具有路径依赖性，即某种产业结构一旦形成，调整都是渐进的。只有在经济环境发生大变化的条件下，如一些旧的传统产业逐渐衰落和被替代，新的现代产业不断崛起，产业结构才发生大调整。如果这种情况发生，在传统产业工作的大批人员将被推向社会，由于这些传统产业工人在文化知识、技术水平等方面都无法很快适应新的产业或行业，难免成为失业人员参考资料：^[5]

贫困性是社会弱势群体的首要特征。弱势群体是个人及家庭生活达不到社会认可的最基本标准的困难群体，往往面临生活的贫困。弱势群体的个人及家庭生活达不到社会认可的最基本标准，一般需要通过救济才能使他们能够维持“最低生活”，即维持当地的“最低生活保障线”，即“贫困线”上的生活，因此其具有经济上的低收入性和生活上的贫困性，普遍表现为收入低下、收不抵支、债务问题突出、低消费和低营养标准。其经济收入低于社会人均收入水平，甚至徘徊于贫困性边缘。消费结构中绝大部分或全部的收入用于食品，即恩格尔系数高。经济上的低收人性决定了弱势群体在社会生活中的贫困性。^[6][7]

依赖性是指弱势群体一般依赖自身的力量无法改变其目前的弱势地位，需要国家和社会力量的帮助或支持才能改变其弱势地位。特别是那些由于社会原因，如体制变革、企业改革、技术发展等造成的弱势群体，凭自身力量更难以改变其弱势地位。另外，弱势群体缺乏自生能力，由于身体的（如生理缺陷）和自身素质（缺乏谋生的技能）的原因，或者是由于缺乏谋生所需要的最起码的外部条件，弱势群体只能是贫困的再生产，只有得到外界的帮助才有可能改善处境。^[6][7]

脆弱性是指弱势群体的风险承受能力较差。弱势群体的心理承受能力和经济承受能力较弱，普遍表现为经济压力和心理负荷重，是社会的脆弱群体，成为社会结构的薄弱带。他们的心理高度敏感，容易产生不满、苦闷、焦虑、急躁情绪，有较严重的相对剥夺感和强烈的受挫心态。一旦社会经济矛盾激化或发生变革，弱势群体将比其他群体承受更大的心理压力和经济压力，这些压力严重影响其生存状况，并由此引发一系列社会问题。^[7]

边缘性是指弱势群体在社会中所处的社会地位较差，一般很难有获取社会资源的社会机会。另外，由于经济的贫困，弱势群体几乎没有可利用的稀缺资源参与到广泛的社会交换中，以换取自我发展的资源和机会，从而导致被边缘化。弱势群体被排斥在主流社会之外，社会资源匮乏，他们之间的交流或流动多半只能局限于底层社会，弱势群体的社会地位一般都居于社会的下层，在城市劳动力市场中处于一种附属和次级的位置。^[6][7]

从广义上看，结合弱势群体产生的主客观原因，可将其简要归纳为以下几种类型：^[9]

种类具体释义生理性弱势群体此类群体的弱势主要是生理缺陷、年龄、性别等先天性的非人为因素造成的，包括未成年人、老年人、盲聋哑人、其他残疾人、精神病患者等。他们一般劳动能力较弱，没有自主生活能力，需要他人的帮助和扶持^[9]自身脆弱性弱势群体此类群体虽然身体上没有什么先天缺陷，但自身的控制能力不强，具有不良嗜好，沾染不良恶习，致使身体健康受到影响，生活能力脆弱。包括吸毒者、酗酒者、艾滋病患者、流浪者等在内，他们被打入社会的另类，被亲友嫌弃，被社会隔离，很少得到亲人的关心和社会的温暖，很难有正常的生活状态^[9]自然性弱势群体此类群体的弱势主要是自然灾害、地理位置偏僻等原因造成的，包括居住在贫困农村和偏僻山区的农民、各种自然灾害造成的灾民等。他们远离经济发展中心，教育、医疗、卫生等公共设施差，土地贫瘠，交通闭塞，居住环境恶劣，加上自然灾害频发，纵使他们身体健康，自身也很努力，但生活很容易陷入困境^[9]经济贫困性弱势群体此类群体因遭遇市场竞争机制带来的社会资源分配不公，收人分配差距过大等问题，导致其贫富分化严重，使部分人成了市场竞争的失败者。他们的产生主要受后天因素和非人为因素的影响，包括改革开放以来，随着市场经济的发展和技术革新，因大批国有企业的转型改制而产生的大量下岗失业者、因就业压力较大而产生的暂时没有找到工作的大学生、在城里靠打零工谋生的各类农民工、城镇化进程中失地的农民等。他们的共同点是在市场竞争中处于不利地位，经济收入较少，生活较贫困，没有固定的工作，且不稳定^[9]政治权力缺乏的弱势群体此类群体远离国家权力中心，被排除在主流社会之外，社会地位低，在国家决策、政府决策时听不到他们的声音，政治参与途径少，在维护和追求自己的利益时没有话语权，没有途径、没有机会、没有能力表达自己的利益要求^[9]法律权利缺乏性弱势群体此类群体在法律之下依旧面临“不平等问题”。虽然法律规定人人生而平等，但在中国现行的法律制度下，因为人的身份、地位造成的权利不平等的现象依然突出，且都有法律依据，是合法的不平等。这类人包括广大工人、农民、农民工、无业人员等。他们虽然是财富的创造者，却在自己的国家中，在工作、置业、子女人学、职务晋升等方面受到不公与歧视^[9]精神贫弱性弱势群体此类群体主要是一些不思进取的身体健全的中青年人。他们也有一定的经济来源，物质生活说得过去，但他们对现实社会充满怨恨，把自己的生活不如意归替于社会风气不好，认为自己没有关系、没有门路。他们不思进取，心理失衡，嫉妒、失落、愤怒，进而容易产生仇富心理，甚至走向犯罪^[9]实施违法犯罪行为的人此类群体包括犯罪嫌疑人、被告人、罪犯。一个人一旦实施了违法犯罪行为，无论原来是弱者还是强者，面对强大的国家公安机关、检察机关、法院、监狱，都会变成弱者。不但有可能因司法权力被滥用等而对他们造成侵害，很难重新融人社会，有的可能再次滑向犯罪的深渊^[9]被犯罪所侵害的人此类群体包括直接被侵害的人，也包括被侵害人的亲友。一般来讲，一个人被犯罪侵害后或失去生命，或失去健康，或失去财产，大部分人瞬间成为弱者，物质、精神都将遭受严重损失。这种损害可能牵扯到整个家庭，且短时间内无法恢复。另外，对于某些犯罪行为，比如食品安全领域犯罪、药品安全领域犯罪、环境污染犯罪等，每个人都有可能成为弱者^[9]注：以上类型的划分不是绝对的，只是相对的。有些弱势群体可能属于其中的一个，也可能属于其中的两个、三个。比如一个未成年人如果犯了罪，就属于第一和第八类；一个农民工，可以是经济生活上的贫困，也可以是政治权力上的贫困，也可以是法律权利的贫困^[9]

针对弱势群体的法律保护，中国制定了《民法典》^[18]《妇女权益保障法》^[19]《未成年人保护法》《老年人权益保障法》^[20]《残疾人保障法》《消费者权益保护法》《民族区域自治法》等多项政策法规，对社会中弱势群体人权进行特殊保护。^[21]

法律援助是国家以法律化、制度化的形式为经济困难或特殊案件的当事人给予减免费用或提供其他的法律帮助，以保障实现其合法权益，从而完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。它的实质是法律扶贫、扶弱，是对弱势群体的法律支持。法律援助是最基本的制度性帮助，是弱势群体所应获得的最低程度的帮助。具体地，法律援助又分为国际法律援助和中国法律援助。^[21]

国际上对弱势群体的法律援助制度大致可以划分为两类：一种是把法律援助作为一种社会福利，保障尽可能多的社会公民的合法权益，比如瑞典、丹麦等国实行的法律援助就属于这种类型；另一种是以英、美等国为代表的私人援助型的法律援助制度。相比较而言，社会福利型的法律援助具有社会化程度高、管理统一的优势，但是这种类型的法律援助制度对国家财政支出的依赖性比较大，对国家经济实力要求也比较高。^[21]

2016年10月，英国英格兰和威尔士法律援助局代表伊莲诺·德鲁克曾提出在提供法律援助方面，应允许弱势群体直接向法律援助机构提出法律援助申请，而不是如同以前一样向律师申请。应简化弱势群体申请法律援助的流程，简化表格，开通法律服务热线，尽量便利弱势群体能够方便的寻求法律援助。^[22]

在《法律援助条例》正式颁布前，中国只是在一些法律、法规中做了有关法律援助制度间接或直接的规定。中国法律援助制度始于刑事诉讼法中对辩护律师提供法律援助做出明确的规定。^[21]中国法律援助秉持贫者必援、弱者必帮、残者必助的理念，使无数弱势群体获益。^[23]

在中国律师法中，也以整章的内容对法律援助进行了比较详细的规定。例如，在《律师业务收费管理办法》中也做了律师提供法律服务应当酌情减免收费的具体规定。1997年，司法部法律援助中心及中国法律援助基金会的成立是中国法律援助制度化、规范化和社会化的一个重要标志。随后，中国各个大中城市纷纷建立法律援助机构，逐渐建立了比较健全的管理制度，并有了一定的社会效益。^[21] 2023年11月，浙江省积极响应政府号召，办理法律援助案件8.8万件，累计接待咨询74.4万人次，为中国式法律援助现代化提供了浙江经验。^[24]

举措具体内容建立法制化的社会保障制度政府要把反贫困纳入法制化的轨道，为困难群众获得最基本的生活条件提供制度保障健全和完善各类保险制度政府要健全完善城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险制度，全面落实城镇居民最低生活保障逐步扩大社会保障范围由公有单位向非公有单位推进，由城镇向农村延伸，建立农村最低生活保障制度，推进农村养老保险和医疗保险。不论是城镇还是农村，任何社会成员的物质生活低于当地最低标准，社会就应给予救助。建立以社会保险为主、社会救助为辅的社会保障模式参考资料：^[10]

针对弱势群体自身素质低、年龄偏大、缺乏技术、就业观念陈旧等不能适应社会快速转型的特点，国家树立“立体就业”的总的指导原则。具体而言，政府应进一步拓展公益性岗位，完善弱势群体就业服务系统，开展有针对性的职业指导和再就业培训，提高弱势群体的文化技能，增强弱势群体竞争就业的能力。同时，要加快推进“灵活就业”体系的建设，鼓励弱势群体自主创业、自谋职业，并给予政策性的税费减免。^[10][25]

各级党委和政府正在采取措施，解决弱势群体的实际困难，建立激励机制，调动全社会力量，群策群力，为改善弱势群体的处境出谋划策，提供物质和精神支持。政府鼓励开展东部发达地区与中西部贫困地区结对的“东西协作扶贫”^[26]、资助贫困人群儿童入学的“希望工程”^[27]、鼓励贫困地区妇女参与发展的“巾帼扶贫行动”^[28]等一系列活动，增强全体社会成员济困扶贫的责任感，形成全社会都来关心帮助弱势群体的人道氛围。^[29][10]

政府要确保整体收入分配不下降的同时，尽可能缩小不同群体间的收入分配差距。还要共同前进、共享发展成果，全面提升社会各类群体的收入分配水平，控制收入增幅差距。另外，政府已动用政策手段，建立和完善与市场经济相适应的收入分配机制，规范市场经济秩序。在改革过程中，构建中国的国民收入初次分配和再分配机制，如调整个人所得税的起征点和累进税率，尽快开征遗产税、消费税等税种，把高收入者的一部分收入集中到政府手中，通过财政转移支付的方式用于救助弱势群体等。^[10][11]

弱势群体的存在对国家发展、社会稳定均会带来不同程度的影响。具体地，它的影响体现在如下几个方面。^[12]

政治稳定要求政治主体的广泛参与，以凝聚民众的政治意志和政治向心力，避免一些政治主体与政治体系的对立，从而促成政治稳定目标的实现。而处于生活窘迫状态中的弱势群体，面对的是自身的生存危机，生活目标设定只能是局限于满足低层次的生理和安全方面的需要，无力顾及其它高层面的需求。他们渐渐地从政治活动中淡出，不关心国家的政治建设与法制进程，缺乏社会责任心，个人观念游离于社会规范的影响范围之外，这将导致国家凝聚力和整合力被削弱。^[12]

由于弱势境遇给弱势群体的生存与发展带来了种种阻力，限制了他们满足最基本需要的手段选择，使他们容易表现出越轨行为。经济利益诱惑和贫富悬殊的内心失衡，以及急于摆脱贫穷的渴望等因素，都将造成弱势群体中存在着企图通过违法或犯罪手段谋取钱财的个体，可表现为贩毒、制假、盗抢、绑架勒索、卖淫等违法犯罪行为。弱势者在人生挫折和社会排斥的长期挤压下，自信和自尊更为脆弱，极易形成敌视社会的对立情绪，驱使他采取暴力宣泄式实现一种由弱势自卑向强势自尊的心理演变。^[12]

弱势群体不同于劣势群体。劣势群体（disadvantaged）是社会变迁和结构转变、主流文化和亚文化互动的产物，是社会各阶层人群相互比较的结果。劣势群体一般在生理上和心理上没有明显的缺陷、疾病或残疾，绝大部分属于普通的“正常人”，其“劣势”主要是在发展机会和社会保障等方面受到长期性和系统性的不公平待遇，造成其“劣势”处境的不是个人性因素（如年龄、残疾、文化素养等），而是结构性因素、社会性力量与社会环境之间多种因素互动的结果。^[13]

弱势群体不同于少数人。少数人（minority）是指数量上具有一定规模，在肤色、宗教、语言、种族、文化等方面具有不同于他人的特征，由于受到偏见、歧视或权利被剥夺，在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位的群体。由于弱势群体通常在社会中占相对少数，而国际法上所界定的“少数人”在国内又常常是弱势群体，所以弱势群体与少数人之间存在着意义上的关联；但少数人成为弱势群体，并不仅仅因为他们在数量上是少数，少数人不一定是弱势群体，成为弱势群体的少数人，往往是因为受到了偏见和歧视。^[13]

阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）曾提出“绝对弱势群体”和“相对弱势群体”的概念。^[13]

绝对弱势群体是指，那些基本可行能力被剥夺了的社会群体，即在社会发展中经济收入、竞争能力、社会地位、权益维护等均处于劣势的人群共同体，包括残疾人、农村贫困人口、农民工、城市失业者、灾难求助者、无家可归者等。^[13]

相对弱势群体是指，基本可行能力部分或某种程度被剥夺的社会群体，即由于社会地位低下，没有就业和参与政治竞争优势的老年人、未成年人和不识字的妇女等。^[13]

厦门大学公共事务学院教授杨方方认为，生理性弱势群体不等于社会性弱势群体。每个人都是“弱者”，每个“弱者”也是潜在的“强者”。例如，对残疾弱势群体而言，残疾是种局限，是一个人的正常的命运。但每个个体又都蕴含着巨大的潜能，在生物的功能补偿规律作用下，残障人士往往具有健全人所不具备的特殊才能，如盲人有超强的听力和触觉感知能力，聋哑人有卓越的精细手工能力，10%自闭残障人士是“天才症候群”。^[11]