公共债务

公共债务（public debt）即公债，是政府为履行其职能的需要，依据借贷原则，以债务人的身份取得财政收入的一种有偿形式。它具体是指政府向个人、公司企业、社会事业单位以及他国政府的借款，是各级政府借债的统称。^[1][2]

公元前4世纪，古希腊和古罗马就出现了国家借债的情况。12世纪末期，意大利城市佛罗伦萨政府曾以发行债券的方式向金融业者商借资金。其后，热那亚和威尼斯等城市相继效仿。至14世纪和15世纪，意大利各城市几乎都发行了政府债券。17世纪初，荷兰由于在海外贸易的商业战争中占据有利地位而逐渐强大起来，荷兰政府为了满足进一步向海外扩张的军费需要，大量举债；其他资本主义国家为进行战争，争夺国际市场，也相继在荷兰发行债券。此后，由于英国海上力量迅速扩大，击败了西班牙和葡萄牙，进而取代了荷兰的地位，再加上其国内工场手工业的崛起，英国成了世界上最强大的国家，公共债务的发展中心也迅速在整个欧洲流行开来。^[3][注1]到了19世纪，欧洲以外的国家也进入了主权债务市场。进入20世纪大萧条之后，公共债务的用处添上了社会福利这一项。^[4]

公共债务产生的直接原因是财政收不抵支，财政支出大于财政收入即财政赤字一旦出现，政府就必然要用发行公共债务来弥补。但随着社会经济的发展，公共债务不仅是弥补财政赤字的主要手段，同时在金融体系中有重要的地位和作用，是政府干预经济运行的重要工具。因此，在现代市场经济条件下，公共债务不仅具有财政职能，还具有金融职能。^[1]

国家举债萌芽于奴隶社会后期。公元前4世纪，古希腊和古罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院借债的情况。到了封建社会，公共债务的现象比奴隶社会多了一些。由于封建社会商品经济很不发达，以高利贷形式进行的借贷活动也不发达。封建社会的公共债务具有规模小和不经常的特点。现代意义的公共债务制度是在封建社会末期，随着资本主义生产关系的产生和发展而产生和发展起来的。在最早产生资本主义生产关系萌芽的地中海沿岸国家出现了世界上第一张政府债券。12世纪末期，在当时经济最为发达的意大利城市佛罗伦萨，政府曾以发行债券的方式向金融业者商借资金。其后，热那亚和威尼斯等城市相继效仿。至14世纪和15世纪，意大利各城市几乎都发行了政府债券。^[3]

17世纪初，荷兰由于在海外贸易的商业战争中占据有利地位而逐渐强大起来。当时的荷兰，国内资金充斥，其一国所拥有的资金比欧洲其他国家所有的资金总和还要多。然而，荷兰的工业却不如商业繁荣，在大量多余资金找不到理想投资对象的情况下，资金所有者们便竞相把资金贷给本国政府或外国政府。与此同时，荷兰政府为了满足进一步向海外扩张的军费需要，大量举债；其他资本主义国家为进行战争，争夺国际市场，也相继在荷兰发行债券。所以，公共债务作为一种取得财政收入的形式，首先在荷兰牢固地确立起来。^[3]

此后，由于英国海上力量迅速扩大，击败了西班牙和葡萄牙，进而取代了荷兰的地位，再加上其国内工场手工业的崛起，英国成了世界上最强大的国家，公共债务的发展中心也从荷兰移向英国，并迅速在整个欧洲流行开来。^[3][注1]

到了19世纪，欧洲以外的国家也进入了主权债务市场。这些来自拉丁美洲和亚洲的发债国远赴资本充裕的欧洲金融市场发行外币债券。进入20世纪，在包括两次世界大战在内的多场战争中，公共债务依然发挥了其应有的功能。在大萧条之后，它的用处又添上了社会福利这一项。^[4]

公共债务，是政府为履行其职能的需要，依据借贷原则，以债务人的身份取得财政收入的一种有偿形式。它具体是指政府向个人、公司企业、社会事业单位以及他国政府的借款，是各级政府借债的统称。^[1]

公共债务与私债的根本性区别在于公共债务的债务人是拥有政治权力的政府。正因为公共债务的债务人是政府，所以公共债务具有一些鲜明的特点。^[1]

从债务人（政府）的角度讲，公共债务具有下列三大特点：①自愿性。公共债务的认购原则上是以购买者自愿承受为前提，但有时带有某种程度的强制性。②有偿性。政府按期还本付息，还本的资金来源在很多情况下是举借新债，付息的资金来源一般是税收。③灵活性。政府根据财政状况（有无财政赤字、有多少财政赤字以及经济建设的资金需要等）灵活确定是否发行公共债务、发行短期公共债务还是中长期公共债务以及发行多少。^[1]

从债权人（购买者）的角度讲，公共债务的特点主要表现在以下三方面：①安全性。公共债务是以国家信用（或政府信用）为基础的，公共债务投资几乎没有风险，所以公共债务被普遍认为是一种安全资产，常被称为“金边债券”。②收益性。公共债务到期后除了收回本金外还能获得一定的利息收入，而且这种收益是可预测的。③流动性。债权人在证券市场上可以随时把公共债务券变现，公共债务券是政府付给公共债务购买者的债权凭证。^[1]

公共债务种类繁多样，可以从不同角度或按不同的标准划分。^[1]

从地域或来源角度划分，公共债务可以划分为国内公共债务和国外公共债务，简称为内债（internal debt）和外债（external debt）。内债是指由本国公民持有的政府债券，外债则是指外国公民持有的本国政府的债券。内债一般不存在本国资源向国外转移问题，不影响国内资源总量。外债在还本付息时意味着本国资源转移到国外，而且如果外债发行过多，可能引起本国国际收支失衡，甚至产生债务危机。^[1]

从公共债务偿还期限角度划分，公共债务可划分为短期公共债务、中期公共债务、长期公共债务和永久公共债务。短期公共债务一般是指偿还期在1年或1年以内的公共债务。短期公共债务的常见形式是国库券（treasury bills）。短期公共债务旨在弥补当年财政赤字，或解决临时资金周转不灵问题，或为了使公共债务期限结构合理化。中期公共债务是指偿还期限在1∼10年（或1∼5年的公共债务，主要目的是弥补财政赤字或筹措经济建设资金。长期公共债务则是指偿还期限在10年（或5年以上的公共债务，主要是为了筹措经济建设资金。永久公共债务是没有偿还期的公共债务，但一般按预先确定的利率逐年支付利息，为大的工程项目筹集资金，永不归还本金，只是按期支付利息。不过，这种公共债务一般可以上市交易，随时变现。^[1]

从公共债务券是否可以买卖的角度划分，公共债务可分为可交易公共债务和不可交易公共债务。可交易债券是指投资者在市场上可以买卖的债券，这些债券的价格由市场供求决定，就像竞争性市场中的商品价格一样。不可交易债券是不可流通的债务工具，不能在市场上买卖，不过，它们可以兑换成现金或转换成另一种债券或持有到期按期支付本金。^[1]

从公共债务发行的主体来看，公共债务可以划分为中央（联邦）政府公共债务和地方政府公共债务。中央政府发行的公共债务是中央公共债务，地方政府发行的公共债务是地方公共债务。由于中央政府集中代表国家行使政治权力，因而通常把中央政府发行的内债称为国债（nationaldebt），地方政府发行的公共债务称为地方公共债务。^[1]

除了上述常见的分类方法外，还可依据一些其他标准对公共债务进行分类，如按债务的担保情况，可分为担保公共债务和非担保公共债务；按债权债务的载体形式，可分为证券公共债务、登录公共债务和记账式公共债务；按偿付利息的方式不同，可分为附息公共债务和贴现公共债务；按利率类型，可分为固定利率公共债务、浮动利率公共债务和指数化公共债务等等。^[1]

公共债务产生的直接原因是财政收不抵支。但随着社会经济的发展，公共债务不仅是弥补财政赤字的主要手段，同时在金融体系中有重要的地位和作用，是政府干预经济运行的重要工具。因此，在现代市场经济条件下，公共债务不仅具有财政职能，还具有金融职能。^[1]

公共债务产生的直接原因是财政收不抵支，所以弥补财政赤字既是公共债务产生的原动力，也是公共债务的基本功能。财政赤字一般是指财政支出大于财政收入的差额。弥补财政赤字的方式并不限于发行公共债务。如增加税收，使国家财政收入与财政支出大体相当，也是弥补财政赤字的一种方式。但是，税收的增加客观上受经济发展状况的制约，如果强行提高税率实现税收的快速增长，将会影响经济发展，使得财源枯竭，结果是得不偿失。同时，增加税收，是一个改变税制的问题，会在政治上和经济上遭到纳税人的反对。^[1]

通过中央银行增发通货，也是增加财政收入、弥补财政赤字的一种方式。但通货虚增的结果是社会上流通的货币供给量的凭空增大，很可能引致无度的通货膨胀。况且，在中国现行以及市场经济国家的财政金融体制下，财政赤字也是不容许向中央银行透支，通过中央银行增发货币的办法来弥补的。^[1]

相比之下，以发行公共债务的方式弥补财政赤字，通常只是社会资金使用权的暂时转移，既不会招致纳税人的不满，又不会无端增加货币供给量，还可以迅速地取得资金。此外，公共债务的发行或认购通常建立在资金持有者自愿承受的基础上。通过发行公共债务筹集的社会资金，基本上是资金持有者暂时闲置不用的资金，将这部分资金暂时集中起来，归政府使用，在正常情况下不会对经济社会发展造成不利的影响。^[1]

将弥补财政赤字视为公共债务的基本功能，并不意味着公共债务不能有其他特定方面的用途。事实上，在许多国家，如日本，政府的建设性支出，就是以发行公共债务作为一个重要财源的。日本政府发行的公共债务，明确分为两种，即建设公共债务和赤字公共债务。建设公共债务用于公共设施的建设，形成有益于当前和长远的社会资本；赤字公共债务用于弥补经常性财政支出的不足，只是在支出年度受益。又如，美国州和地方政府发行的债券，其收入一般只能用于铁路、公路、桥梁等基本建设。中国财政实行复式预算后，公共债务就是用于弥补财政赤字，而赤字产生于经济建设预算不足，具有明显的筹集资金的性质。从公共债务收入的性质来看，如果把公共债务作为弥补经常性收入的不足，实际是把公共债务收入作为一种临时性、应急性的收人看待，也就是公共债务依存于财政赤字。如果把公共债务用于弥补经济建设资金的不足，事实上就承认了公共债务是一种稳定的、长期的收入。公共债务作为稳定的、长期的财政收入也是可行的。因为社会资金运动游离出来的闲置资金是持续和稳定的，为公共债务发行提供了可靠来源。^[1]

公共债务具有筹集建设资金的功能，但公共债务筹集资金的数额是有限的，是要还本付息的，无限增加公共债务必然带来严重的后果。^[1]

市场经济条件下，货币政策与财政政策是国家调节经济的基本手段。公开市场业务是货币政策一个主要政策工具。在资本市场日益发达的情况下，与法定准备金和再贴现相比，公开市场业务将越来越成为一种良好的选择。中央银行通过买卖适量政府债券，可以调节市场中流通的货币量；根据金融市场的变化，主动对经济进行调整，而且可以实现直接的政策目标，这是其他两种政策手段无法直接达到的。^[1]

由于公共债务以政府的信用为担保，可以视为没有风险的金融资产，因此它也是多种衍生金融资产的基础，同时还是从事金融交易时对冲风险的主要工具。国债市场上形成的利率期限结构，能够反映长期利率的变化和人们对长期价格的预期，从而为货币政策的实施提供准确信息，使得货币政策的意图能够有效地传导。^[1]

另外，公共债务也是实施财政政策、调控宏观经济的重要手段。这不仅是因为发行公共债务可以极大地增强财政用于宏观调控的财力，还在于公共债务的发行及其收入的使用，可以调节财政赤字扩大需求后的经济总量及经济结构。^[1]

公共债务的发行指公共债务由政府售出或被投资者认购的过程。它包括公共债务发行的期限、发行利率、发行价格和公共债务面值等。^[1]

公共债务的发行期限是根据公共财政对长短期资金的需求、已发公共债务的偿还时间、未来市场利率水平的变化趋势等因素来确定的。公共债务期限是否合理，对于公共债务的发行以及能否如期还本付息至关重要。在设计公共债务期限时，应考虑以下因素：

(1)已发公共债务期限结构。必须先对已发行但还未偿还的公共债务期限结构状况进行分析，使还本付息支出均匀分布，防止出现偿债高峰。如当前旧债的还本付息压力相对较大，近期内应多发中长期债券。^[1]

(2)政府筹资目的。公共债务发行的期限结构应尽可能与政府的筹资用资目的相吻合。例如用于投资公共工程建设的公共债务，应当根据工程建设周期和投资回收期设计中长期债券。^[1]

(3)市场利率水平。公共债务发行期限结构的成本受到现在和以后的市场利率水平的影响，因此须对市场利率的走势进行分析。如预期市场利率将上升，则应以发行期限较长的债券为主，以避免因市场利率上升所带来的筹资成本上升。^[1]

(4)公共债务交易市场的发育程度。如果公共债务交易市场发育成熟，开放程度高且流通性强，发行中长期债券就比较顺利；反之，如果流通性不强、变现能力差，投资者就不愿购买中长期债券，因而只能发行短期债券。^[1]

(5)政府的宏观调控政策。在现代市场经济条件下，政府可以通过发行期限结构长短不同的公共债务来对经济波动进行调控。如经济衰退时期，增发短期债务能在短期内筹集到更多的资金，实施扩张性财政政策，以刺激经济增长。^[1]

公共债务发行利率是衡量投资者与公共债务发行市场投资收益的重要指标。公共债务利率的高低，通常受金融市场利率水平、国家的信用状况、社会资金的供应量以及公共债务的期限长短和付息方式等因素影响。^[1]

金融市场利率水平。市场利率一般是指证券市场上各种证券的平均利率水平。市场利率决定着公共债务发行的利率，公共债务发行的利率必须与市场利率呈同方向变化。如果公共债务利率水平确定得过高，不但会增加国家财政的负担，而且还可能引起市场利率的上扬，抑制经济发展；如果公共债务利率水平确定得较低，则会使公共债务难以找到投资者。^[1]政府的信用状况。公共债务是一种特殊的信用形式，政府的信用状况与公共债务的发行利率呈反方向变化。如果国家信用很好，意味着公共债务风险小、收益稳定可靠，则公共债务利息可以确定得稍低些；如果国家信用较差，意味着公共债务风险大，则公共债务利率必须确定得高一些，因为只有这样才有可能吸引到公共债务投资者。^[1]社会资金供给量。公共债务利率应当反映资金供求的关系。一般来说，如果资金供应量充足，公共债务利率可以确定得低一些；如果资金供应量缺乏，则公共债务利率必须确定得高一些。如果在设计公共债务利率时忽视了社会资金供给量这一重要因素，将有碍于公共债务的发行，增大筹资成本。^[1]公共债务期限的长短。由于公共债务期限的长短对公共债务投资者的收益及资金的流动性和安全性有重大影响，所以决定着公共债务的利率水平。从公共债务期限来看，如果公共债务期限较长，意味着投资的风险较大，因而必须将公共债务的利率定得高一些。但当公共债务利率的设计服从于宏观调控政策时，公共债务利率有可能与期限相背离。^[1]公共债务的付息方式。公共债务的付息方式一般分为一次性付息和分次付息两种。一次性付息又分为单利计息和复利计息。单利计息指公共债务到期还本时一次性支付所有应付的利息，利息按本金计算，到期前应付的利息不加入本金计算，逐期增加计息基数。由于单利计息和复利计息对公共债务投资者的影响不同，所以，在实际收益相等的情况下，单利计息公共债务的票面利率一般会高于复利计息的票面利率。^[1]

公共债务发行价格，是指公共债务券的出售价格或购买价格。政府债券的发行价格不一定就是票面值，它可以低于票面值发行，少数情况下，也可高于票面值发行。根据公共债务发行价格与面值的关系，公共债务发行价格分为以下四类：

平价发行。平价发行是指按与公共债务票面名义价值相等的价格发行。按这种价格发行公共债务，公共债务筹集的收入额与到期归还的本金数额相等。平价发行一般要有两个条件：一是市场利率要与公共债务发行利率大体一致；二是政府的信用必须良好。只有政府的信用良好，认购者才乐于按票面值认购，公共债务发行的任务才能获得足够保障。在市场条件下，市场利率与公共债务利率大体一致的情况并不多见。^[1]折价发行。折价发行是指按低于公共债务票面名义价值的价格发行。按这种价格发行公共债务，筹集到的收入数额要小于到期应归还的本金数额。采取这种形式发行公共债务，主要是因为公共债务的票面利率低于实际的市场利率，为了弥补认购者因此而遭受的损失，以折价形式作为补偿，这样才可以吸引公共债务投资者。^[1]溢价发行。溢价发行是指按高于公共债务票面名义价值的价格发行。按这种价格发行公共债务，筹集到的收入数额要大于债务到期时应归还的本金数额。溢价发行比较有利于增加国家财政收入，但在正常情况下，是难以推行的。只有当公共债务的票面利率高于市场利率，投资者愿意把资金投向这种公共债务，导致这种公共债务供不应求时，公共债务发行者才能够以高于面值的价格出售公共债务。^[1]贴现发行。贴现发行就是按贴现利率计算出贴现利息，用票面金额扣除贴现利息后的公共债务发行方式。公共债务到期时，按票面金额兑付，不再计算利息。贴现发行虽然与折价发行都是以低于票面金额的价格出售公共债务，但折价发行按票面金额兑取本金时还要取得利息，贴现发行则只按票面金额兑付。^[1]

公共债务面值，即公共债务票面金额，它是指由政府核定的一张国家债券所代表的价值。公共债务面值的大小，一般是根据公共债务发行的对象、日常交易习惯及公共债务发行的数额等情况加以确定的。为了顺利推销公共债务，各国政府在公共债务面值的设计上越来越趋向于多样化，使公共债务面值的大小能适应认购者的不同要求，既有为资金实力雄厚的企业、财团等设计的大面值的公共债务券，也有为小额投资者设计的小面值的公共债务券，还有为中等收入者设计的面值适中的公共债务券。^[1]

公共债务的发行方式是指作为公共债务发行体的中央财政代表国家与众多投资者之间推销预购买公共债务时所采取的方式。公共债务的发行方式多种多样，从世界各国的情况看，公共债务的发行方式主要有以下四种：^[1]

固定收益出售方式是一种在金融市场上按预先确定的发行条件推销公共债务的方式。其特点是：^[1]

认购期限较短。从公共债务开盘发售到收盘，一般必须在几天（最长为两周）的时间内完成。^[1]发行条件固定。即公共债务的利率与票面价格相联系固定不变，按既定的发行条件出售。而这一既定的发行条件，往往是由财政部门通过事先与有关包销财团谈判或按照金融市场行情确定的。^[1]推销机构不限。即金融机构、邮政储蓄系统、中央银行和财政部门等均可以此种方式推销和代为推销公共债务，但通常以前两种机构方式为主。^[1]主要是用于可转让的中长期公共债务的推销。在金融市场利率稳定的情况下，采用固定收益方式出售是比较有利的。^[1]

国家可以确定公共债务的收益条件和发行数量，灵活选择有利的推销时间。但在金融市场利率易变、政府不易把握金融市场行情的情况下，采用这种方式就会遇到一定问题。因此，政府往往辅之以“销售担保”措施，即由银行和证券公司等组成的辛迪加财团包销。所以，该方式又称为承购包销方式，由发行人与辛迪加财团签订承购包销合同，协商确定发行条件，特别是发行价格。这种方式在一定程度上忽略市场需要，会挫伤承销商的积极性，影响推销效果。目前日本、加拿大、比利时等国均采用这种方式。^[1]

公募拍卖方式是一种由发行人在金融市场上，通过公开招标推销公共债务的方式。其主要特点是：

发行条件通过投标决定。认购者对准备发行的公共债务的收费和价格进行投标，推销机构被动接受投标决定的收益和价格条件。^[1]拍卖过程由财政部门或中央银行直接负责组织，即以它们为推销机构。除非经过特别的授权，一般的银行、信贷机构及邮政储蓄系统等都不能作为以拍卖方式推销公共债务的机构。^[1]主要适用于中短期公共债务，特别是国库券的推销。价格投标是指公共债务的利率和票面价格之间的联系固定不变，投资者根据固定利率对未来金融市场利率变化的预期加以投标，投标价格可以低于面值，也可以高于面值。投标人将投标结果按其价格高低排列确定中标者，依次配售，售完为止。若中标者的认购额超过了预定的发行规模，则按比例配售。^[1]

利率投标是指发行利率由投资者投标确定，而发行主体只确定发行规模和票面价格的投标方式，利率投标主要用于附息公共债务的发行。这种招标发行方法的最大优点在于能够将发行价格与市场利率状况紧密结合，在公共债务发行过程中引入市场竞争机制，推动了公共债务利率的市场化进程。此外，投标发行缩短了发行时间，促进了公共债务一二级市场之间的衔接。但由于国家在发行条件上处于被动地位，尤其是可能出现投标利率过高或投标价格过低的情况，因此，各国往往在采用这种发行方式时附加某些限制条件。^[1]

连续经销方式是指一种推销机构受发行人委托，在公共债务市场上设专门柜台经销并拥有较大灵活性的公共债务推销方式。其主要特点是：^[1]

经销期限不定。不规定推销公共债务的具体期限，推销机构可无限地连续经销，直到预定发售任务完成。^[1]发行条件不定。不预先规定债券的利率和出售价格，而由财政部门或其代销机构根据推销中的市场行情相机确定，且可随时进行调整。^[1]随行就市。主要通过金融机构和中央银行以及证券经纪人经销，认购者直接或通过证券交易所向经销机构递交申请。^[1]主要用于不可转让债券，特别是对居民个人发行的储蓄债券的推销。^[1]

与前两种方式相比，它的主要优点是可灵活确定公共债务的发行条件及推销时间，从而确保公共债务发行任务的完成。这是因为，金融市场行情往往瞬息万变，公共债务发行条件与其不相适应的情况是经常发生的。因此必须随时进行相应的调整，灵活选择有利推销时机，才能提高公共债务的吸引力，吸引社会资金投资。连续经销方式恰恰具备这样的条件。连续经销方式的缺点是，它会与工商企业争投资，排挤民间部门的筹资活动，产生所谓“挤出效应”。^[1]

直接销售方式是指债券的推销机构只限于政府财政部门，而不通过任何中介或代理机构进行销售，认购主要限于有组织的集体投资者，主要是商业银行、保险公司、养老基金及政府信托基金等。直接销售方式主要适宜于某些特殊类型的公共债务发行。其特点是：^[1]

个人投资者不能以此种方式认购公共债务。^[1]发行条件通过直接谈判确定，一般是由财政部门召集，由相关投资者分别就预备发行公共债务的利率、出售价格、期限等条件进行谈判，协商确定。^[1]主要适用于某些特殊类型公共债务的推销。如比利时和瑞士的专门用于吸收商业银行资金的特殊公共债务券，以及有些国家对特定金融机构发行的专用债券等，就是通过此种方式推销的。^[1]

这种方式的优点在于，它可充分挖掘各方面的社会资金潜力。因为公共债务的发行条件通过与各个投资者直接谈判确定，为财政部门提供了了解、掌握认购者投资意向的机会。可据此向各类认购者设计发行不同条件的公共债务，有利于调动、挖掘尽可能多的公共债务资金来源。事实上，市场经济国家在公共债务推销过程中，有时并不单纯使用上述的任何一种方式，而是将一些发行方式有机组合起来，扬长避短，采用组合方式发行。当然，也有的国家是将固定收益出售方式与连续经销方式结合运用，或采用其他组织方式。^[1]

公共债务的偿还制度是指公共债务的偿还所必须遵循的规定和程序。根据对政府偿还公共债务方式的约束情况，公共债务的偿还制度可分为强制偿还制度和自由偿还制度两大类。^[1]

强制偿还制度是指有关公共债务偿还时间、数额、场所、方式及其他各种偿债条件，均按公共债务发行时所颁布的法令和规定执行，政府不得任意变更。强制偿还制度使政府对公共债务还本付息的时间、数额和方法规范化，有利于维护政府的债信，但是政府缺乏必要的了结债务的机动性，因而不利于通过公共债务偿还过程贯彻实施政府的宏观经济政策。^[1]

自由偿还制度是指政府对于公共债务的偿还时间、数额、方式、场所等条件，可以不受法规或契约的约束，均能自由选择和约定。自由偿还具有随时了结债务的机动性。政府可根据情况自由选择偿还的时间、数额和方法。但由于缺乏必要的约束，政府有可能拖延偿债时间，导致债务累积，不利于维护政府债信。^[1]

现代市场经济国家普遍实行自由偿还制度，但同时也附加了必要的约束。^[1]

公共债务偿还的方法通常依照公共债务发行时的契约或法律规定条件来进行，但作为政府来讲，何时偿还，采用何种方式为好，是有选择余地的。各国公共债务的偿还方式主要包括以下几种：^[1]

直接偿还法是指政府直接向公共债务持有人兑付本金和利息。直接偿还可以使债务到期时一次性全部偿付，也可将到期债务分期偿付。^[1]

政府对发行的公共债务实行到期后按票面额一次全部兑付本息。这种偿还方式简单易行，但在缺乏保值措施的情况下，债券持有人容易受到通货膨胀的影响。并且集中还本付息可能对财政造成过大的压力。^[1]

中国自1985年以后向个人发行的国库券及政府的其他债务大部分都是采用这种方式办理还本付息的。^[1]

政府对所发行的公共债务，采取分期分批的方式偿还本息。依据对偿还时间的决定方式不同，分次偿还可分为以下两种：^[1]

第一，比例偿还。即国家每年按一定比例分期偿还公共债务。偿还比例的确定主要有按期平均比例、逐年递增比例、逐年递减比例等。比例偿还法有利于分散公共债务偿还对财政的压力，但这种偿还方式工作量大，债务管理费用过高。^[1]

第二，抽签偿还。即政府以公共债务券号码抽签来确定偿债年限。抽签又可分为一次性抽签和分次抽签两种。前者指首次偿还前就把偿还期内需偿还的公共债务全部一次抽签公布，债权人可根据公共债务券号码及其相应的中签确定偿还期限。后者指政府在公共债务发行之时，就规定在偿还期内的某一时间进行定期抽签，决定可以偿还的公共债务券号码。分次偿付实际上是延长了某些到期债务的期限，现代国家一般都不采用。^[1]

市场购销法又称购销偿还法，是指政府在债券市场上对某些快要到期的公共债务，按照其行市适时买进逐步清偿的方式。这种方式适用于可流通公共债务，并且主要是短期公共债务。采用这种方法在公共债务交易价格低于或等于名义价格时，可以降低公共债务成本，增加国库收入；在公共债务行市下跌的情况下，政府买进公共债务还可以抑制市价下跌，稳定证券市场，以保护债权人的利益和公共债务信誉。在西方国家，市场购销法是一种重要的公共债务偿还办法。政府通过中央银行的公开市场业务在证券市场上陆续收购公共债务券。当某种公共债务期满时，绝大部分已被政府所持有，债券的偿还只不过是政府内部的账目处理问题。这是西方国家公共债务偿还的重要方式，在我国尚未尝试。^[1]

调换偿还法是指政府通过发行新债券来兑付到期的旧债券债务的偿还方法。调换偿还法一般采用自愿的方式，但在特殊时期，政府也可采用强制方式要求债权人必须用旧债去换新债。公共债务调换的实质是在不改变债权人情况下的债务延期。但如果经常采用这种偿还方式，很可能会损坏政府信誉。以上各种公共债务偿还方式各有利弊。一般来说，应当根据政府的财政需要来灵活确定，如果拘泥于某一种方式，产生的结果就较差了。^[1]

公共债务的偿还须有一定的资金来源，偿债资金一般有如下几种资金来源：^[1]

预算列支是指在经常性预算中，用经常性预算收入安排当年应偿债务支出。偿债期到时，政府将当年到期的公共债务直接列入预算支出中，以预算资金抵偿公共债务，从而使预算资金成为政府偿债的资金来源之一。偿债资金以经常性预算收入为源，虽能在一定程度上确保公共债务按期偿还，增强公共债务信誉，但很有可能影响经常性支出的稳定性，从而打破经常性支出的收支平衡。加之如果公共债务投资低效或无效时，只能靠提高税负的方法来筹资偿债，这就可能给社会生产带来不利影响。^[1]

预算盈余是指政府用上年预算收支的盈余部分来偿还公共债务的本息。盈余资金还债，是预算周期平衡政策的具体应用。这种方法增大了政府还债的灵活性，表现出政府在一定周期内对年度之间公共财政收支对比关系的调节，它可以增强政府预算的弹性。但是从各国实际情况来看，由于政府职能的不断扩大，预算支出不断增加，预算盈余者不多，难以偿还规模不断扩大的公共债务数量。所以，预算盈余只能作为偿还公共债务的一部分资金来源，而不能成为主要来源。^[1]

在政府的预算收入不足以偿还到期债务，又未建立偿债基金的情况下，发行新债偿还旧债也是偿债资金的来源之一。这种方法往往在政府财政紧张时使用。在国民经济对公共债务的承受能力较强时，借新债来还旧债不会给经济发展带来不利影响。但这种方法很难减轻债务，同时需要有良好的债信和比较发达的金融市场等社会经济环境。假如债信不高，则要以较高的利息支付作为以新换旧的代价，从而加重未来财政负担。^[1]

偿债基金是指政府预算设置一种专项基金，专门用以偿还公共债务。偿债基金的来源可以包括预算定额拨款、公共债务发行收入的定额拨款、公共债务发行收入的定额缴纳、超计划发行公共债务的一部分、公共债务还本付息结余、预算结余的一部分、偿债基金经营收益等。建立偿债基金制度，能保证公共债务的及时偿还，提高公共债务信誉，减轻债务成本，顺利渡过偿债高峰。从长远的角度看，偿还公共债务每年都会发生，偿债基金可以起到均衡偿还的作用。如果偿债基金有结余，国家可以在短252财政学期内暂时有偿使用，建立起一种“以债养债”机制。随着我国公共债务运用的长期化，债务累计额的增长以及复式预算制度的不断完善，建立偿债基金制度将成为必要和可能。^[1]

财政支出大于财政收入即财政赤字一旦出现，政府就必然要用发行公共债务来弥补。在现代经济运行中，公共债务不仅是弥补财政赤字的手段，也是政府调节经济运行的重要工具，在很大程度上影响着宏观经济的运行和稳定。^[1]