辅警

辅警（英文名Special Constable^[1]，全称：警务辅助人员）是指根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员，分为勤务辅警和文职辅警^[7]。辅警一般以劳务派遣形式签订劳动合同，不具有人民警察和公务员身份，属于编外人员的一类。^[4]

现代辅警制度起源于英美法系国家，其概念争议较大。中国先秦时期就出现了由民间推举的负责安全防范的官吏——里正，其主要负责预防、制止、纠举犯罪。虽然中国古代社会就有辅警，但以法治化为重要标志的现代辅警制度还是在英美法系国家兴起，并走向成熟完备。^[3]新中国辅警制度发展历史至少有40年，自2015年两会以来，辅警建设进入法治化轨道。^[3]

2012年《苏州市警务辅助人员管理办法》施行，该办法是中国首部规范警务辅助人员管理的地方政府规章，也是辅警队伍在各地普遍建立后的首次立法。2015年，中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将“规范辅警人员管理”列为全面深化公安改革的重点任务之一。2016年11月，中央审议通过《关于规范公安机关辅警人员管理工作的意见》，该意见就辅警身份定位、辅警管理体制、人员管理监督等问题作出明确要求和规定。^[6]

依照警务辅助职责分工差异，辅警一般分为文职辅警和勤务辅警。文职辅警为公安机关非执法岗位提供行政管理辅助工作，勤务辅警为公安机关执法岗位提供交通疏导、留置看护等执法辅助工作。^[4]辅警是一个饱受争议的职业，介于公安机关与群众之间扮演着执行警务辅助任务，是维护社会治安的重要角色，是缓解公安机关编制数量紧张和职能急剧扩张问题的有效方法。^[8]但该职业也存在法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题。^[9]

辅警，是指根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员，分为勤务辅警和文职辅警。勤务辅警负责协助公安机关执法岗位人民警察开展执法执勤和其他勤务活动。文职辅警负责协助公安机关非执法岗位人民警察从事行政管理、技术支持、警务保障等工作。^[7]

辅警享有下列权利：

(一)获得履行职责必需的工作条件和安全保护；

(二)获得劳动报酬，享受福利和社会保险待遇；

(三)参加岗位所需业务知识、技能的培训；

(四)对所在单位的工作提出意见和建议；

(五)依法解除劳动合同；

(六)法律、法规、国家以及本省规定和劳动合同约定的其他权利。^[7]

辅警应当履行下列义务：

(一)遵守法律、法规和公安机关相关规章制度；

(二)服从公安机关管理和指挥；

(三)严守工作纪律，依法履行工作职责；

(四)保守国家秘密和工作秘密；

(五)忠于职守、文明执勤、廉洁奉公、不徇私情；

(六)法律、法规、国家以及本省规定和劳动合同约定的其他义务。^[7]

辅警在公安机关及其人民警察的指挥、带领和监督下协助开展相关警务工作。^[7]协助公安机关从事治安巡防、人 口管理、安全保卫、交通管理、安全技术防范及行政事务处理等警务辅助管理工作。在协助公安机关预防和打击违法犯罪，维护和保障社会治安秩序等方面发挥了重要作用。^[10]

勤务辅警在履行职责期间，可以驾驶警用车辆、船艇等交通工具，配备必要的执勤及安全防护装备，但不得配备或者使用武器。遇有危害公共安全、社会秩序和公民人身、财产安全等紧急情况，勤务辅警可以在人民警察的指挥和带领下使用必要的约束性警用器械。辅警依法履行职责的行为受法律保护，履行职责的行为后果由所在公安机关承担。^[7]

现代辅警制度起源于英美法系国家，其概念争议较大。海洋法系认为，社会治安应由政府和民间共同承担，因此，在海洋法系的国家，如英国、美国、加拿大和澳大利亚等，民间自组辅警，协助正规警察维持社会治安。^[11]中国先秦时期就出现了由民间推举的负责安全防范的官吏——里正，其主要负责预防、制止、纠举犯罪。虽然中国古代社会就有辅警，但以法治化为重要标志的现代辅警制度还是在英美法系国家兴起，并走向成熟完备。^[3]英国1662年颁布《济贫法》承认了“志愿警察”的合法性，1831年《临时警察条例》对民间“临时警察”予以认可。2003年，英国出台《刑事司法》对辅警职权做了专门规定，并赋予了一定程度的执法权。^[3]

中国现代意义上的辅警制度始于20世纪60年代，称谓先后经历了联防队员、巡防员、治安员、协管员、协警等。但从人员身份、工作性质、职责任务等方面看，均可统称为辅警。它在新中国的发展主要经历了20世纪60年代的萌芽阶段、20世纪90年代的蓬勃发展阶段，以及2015年中央深化公安改革以来的规范化管理探索阶段。20世纪八九十年代中国各地广泛存在的治安联防队员实际上就是辅警。2004年，中国开展的治安员专项清理行动，逐步让辅警队伍向正规化建设转变。自2015年两会以来，辅警建设进入法治化轨道。^[3]

现阶段的辅警包括在公安机关从事信息收集整理等工作的文职人员、市级公安局统一组织考试招录的合同制勤务人员，及各级派出所临时聘用的治安协管员等。这与2012年苏州市政府在中国率先出台的《苏州市警务辅助人员管理办法》对辅警的定义一致。^[3]2015年，中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将“规范辅警人员管理”列为全面深化公安改革的重点任务之一。2016年11月，中央审议通过《关于规范公安机关辅警人员管理工作的意见》，该意见就辅警身份定位、辅警管理体制、人员管理监督等问题作出明确要求和规定。2025年，公安部印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的指导意见》，提出“分类管理、分层保障”原则，明确技术岗、工勤岗辅警可优先纳入事业单位编制；此外，深圳、杭州等试点地区已建立事业编辅警管理制度，通过定向招聘让部分优秀辅警获得事业编制身份；辽宁、新疆等地公安机关则通过内部调剂，为长期服务且考核优异的辅警开放事业编制名额。^[6]

警务辅助人员分为文职辅警和勤务辅警，文职辅警负责协助公安机关非执法岗位人民警察从事行政管理、技术支持、警务保障等工作，勤务辅警负责协助公安机关执法岗位人民警察开展执法执勤和其他勤务活动。同时明确了文职辅警和勤务辅警可从事的相关辅助工作，规定了警务辅助人员不得从事的工作。警务辅助人员要按规定配发统一的工作证件，统一着装，持证上岗。警务辅助人员协助人民警察依法履行职责的行为受法律保护，履行职责行为后果由所在公安机关承担。^[2]

根据公安机关的安排，文职辅警可以协助从事下列公安机关非执法岗位的相关辅助工作：

(一)开展文书助理、档案管理、接线查询、窗口服务、证件办理、信息采集与录入等行政管理工作；

(二)开展心理咨询、医疗、翻译、计算机网络维护、数据分析、软件研发、安全监测、通讯保障、资金分析、非涉密财务管理、实验室分析、现场勘查、检验鉴定等技术支持工作；

(三)开展除武器、警械外的警用装备保护和维护保养、后勤服务等警务保障工作；

(四)按照国家和本省有关规定可以协助从事的其他工作。^[7]

根据公安机关的安排，勤务辅警可以在人民警察的指挥下，协助从事下列警务工作：

(一) 预防、制止违法犯罪活动；

(二)接受、处理群众求助，依法化解矛盾纠纷；　

(三)开展社会治安防范、交通安全、禁毒、消防等宣传教育工作；

(四)疏导交通，劝阻交通安全违法行为，采集交通违法信息，指导事故当事人自行协商处理轻微交通事故；

(五)维护案(事)件现场秩序、安全，保护案(事)件现场，救助受伤受困人员；

(六)开展流动人口信息采集、登记等服务工作；

(七)开展值班值守、治安巡逻、安全巡查工作；

(八)按照国家和本省有关规定可以协助从事的其他工作。

勤务辅警从事前款第七项工作，无人民警察带领时，不得少于两人。^[7]

中国辅警一般要求统一着装且不同地区辅警配备的装备不同，如西藏日喀则市江孜县的辅警的职业装备，一般包括有春秋执勤服、冬执勤服、冬夏作训服、作训帽及单警装备强光手电筒、催泪喷射器、伸缩警棍、执法记录仪、多功能腰带等警用装备。^[5]

根据2016年11月29日颁布的中国《国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，警务辅助人员是根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。^[2]警务辅助人员应当具备的基本条件，明确受过刑事处罚或治安管理处罚、有较为严重的个人不良信用记录等人员，不得从事警务辅助工作。^[2]

应聘辅警应当同时具备以下基本条件：

(一) 具有中华人民共和国国籍；^[7]

(二) 拥护中华人民共和国宪法，遵守国家法律法规，品行端正；^[7]

(三)年满十八周岁；^[7]

(四)具有高中或者中专以上文化程度以及履行岗位职责所需的工作能力；^[7]

(五)身心健康。^[7]

文职辅警应当具备大专以上文化程度以及履行岗位职责所需的专业资格或者专门技能。^[7]

辅警是一个饱受争议的职业，介于公安机关与群众之间扮演着执行警务辅助任务、 维护社会治安的重要角色。中国基层治理工作需要大量辅警人员，在一定意义上说，辅警力量的使用是缓解公安机关编制数量紧张和职能急剧扩张问题的有效方法。^[8]2023年，全国公安机关共有164名辅警因公牺牲，警务辅助人员在协助人民警察建设平安社会中作出了重大贡献。^[12]但也一直存在组织形式不完善，法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题限制了辅警整体效能。^[9]

中国许多基层公安机关大多都招录有大量辅警，基于现行法律规定和理论认识，辅警参与警察任务却很难得到正名。考虑到现实中存在的执法乱象，国家立法严格禁止辅助警察参与执法。理论界许多学者也反对辅警参与执法，如：有学者认为，辅警只有在发现犯罪时，协助警方扭送犯罪嫌疑人这一刑诉法上规定的普通公民所享有的权力，因此要限制辅警的执法权。观点提出者认为辅警摄制的录像与警察摄制的录像资料不一样，应当适用非法证据排除规则。实务部门曾提出“辅助力量不得参与执法办案，不得非法着装”的观点，但若结合现行法律规定，这种认知并不完全准确——根据《公安机关警务辅助人员管理规定》等文件，辅警虽不属于法定执法主体，不能独立实施执法行为，但可在人民警察的指挥和监督下，协助从事预防、制止违法犯罪活动、疏导交通、维护案（事）件现场秩序、采集交通违法信息等警务工作。因为有辅警参与警察执法的场合，在相对人不服提起救济时，公安机关就会面临着执法主体合法性的拷问。^[13]

根据《人民警察法》的规定，基层公安机关的工作主要有刑事执法、治安管理、交通管理、消防管理、特种行业的行政许可、户籍管理等。鉴于现行法律规定，辅警不能参与执法活动，因此辅警对公安机关工作的参与主要集中在不直接面对相对人或与执法没有直接关联的内勤领域。公安机关在内勤领域对辅警的利用，虽然可以在一定程度上缓解警力不足的困境，并可以协调出一部分警力从事执法工作。但是，鉴于这类业务的非执法性，即使是在此领域内充分利用辅警，当治安犯罪案件高发时，通过内部协调依然会面临警力有限的困境，辅警也难以很好地转化为辅助警察执法的力量。此外，虽然有许多基层公安机关利用辅警来协助民警参与证据搜集、违法嫌疑人看管等工作，但是在现行法律没有修改的情况下，必然存在名不正言不顺的尴尬。^[14]

“辅警是阴影里的执法者”，媒体这个说法，一定程度展示出辅警在整个执法体系中的尴尬。一方面，“辅警”的法律地位不明、职权不清楚。有关辅警“越权执法”、“吃拿卡要”的负面新闻屡见报道，一些警民冲突也被归结于辅警所为。可以说，“辅警”群体既存在执法犯法的问题，也面临“污名化”、社会认同低的难题。另一方面，辅警、协警干着与警察同样甚至更累更“脏”的活，担着同样的责任，但获得的回报与待遇却不一样。^[15]

2025年1月18日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理袭警刑事案件适用法律若干问题的解释》施行，《解释》提出，暴力袭击正在依法配合人民警察执行职务的警务辅助人员的，不构成袭警罪；符合刑法第二百七十七条第一款规定的，以妨害公务罪定罪处罚。但同时暴力袭击正在依法执行职务的人民警察和配合人民警察执行职务的警务辅助人员，符合刑法第二百七十七条第五款规定的，以袭警罪从重处罚。^[16]