环境管理

环境管理是国家环境保护部门的基本职能。国家环境保护部门运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制和控制人类损害环境质量、协调社会经济发展与保护环境、维护生态平衡之间关系的一系列活动。环境管理的目的是在于保证经济得到长期稳定增长的同时，使人类有一个良好的生存和生产环境。一般说来，社会经济发展对生态平衡的破坏和造成的环境污染，主要是由于管理不善造成的。

对损害环境质量的人类活动施加影响，协调环境与发展的关系，实施既满足人类基本需要，又不超出环境容许极限的措施的总称。应用学科：地理学（一级学科）；环境地理学（二级学科）

运用法律、经济、行政、技术和宣传教育等手段，限制人类损害环境质量的行为。通过全面规划和有效监督，使经济发展与环境协调，达到可持续发展的目标。应用学科：电力（一级学科）；环境保护（二级学科）广义是指在环境容量的允许下，以环境科学的理论为基础，运用行政、法律、经济、教育和科学技术手段，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们的物质和文化生活需要的同时，防止环境污染和维护生态平衡。

70年代以前，环境问题往往被看作是单纯的污染问题，采取的对策通常是运用工程技术措施进行治理，并且运用法律、行政手段限制排污。通过实践人们逐步认识到环境问题不只是污染问题，采取工程技术措施代价太大，而且也不是治本之道，必须在发展的同时采取预见性政策，合理利用环境资源，预防污染。环境问题除了污染问题以外，还有沙漠化、水土流失、生态失调等自然资源破坏问题。环境管理的概念就是在这种认识的基础上提出来的。1974年联合国环境规划署和联合国贸易和发展会议(UNCTAD)在墨西哥联合召开了资源利用、环境和发展战略方针讨论会，提出了发展是为了满足人类的需要，但又不能超过生物圈的承载能力的看法。会议认为：协调环境和发展目标的方法就是环境管理。

1.综合性   2.区域性   3.群众性（广泛性）

环境管理在实行计划经济的国家，必须同经济计划管理紧密地结合起来。生产中排出过多的废气、废液、废渣，在某种意义上来说是资源、能源综合利用率低，原材料消耗过多而造成的。因此，环境管理必须同自然资源开发、利用、保护的管理结合起来，同工业企业环境管理结合起来。

①环境计划的管理：环境计划包括工业交通污染防治计划、城市污染控制计划、流域污染控制规划、自然环境保护计划，以及环境科学技术发展计划、宣传教育计划等；还包括在调查、评价特定区域的环境状况的基础上综合制定的区域环境规划。

②环境质量的管理：主要有组织制订各种环境质量标准、各类污染物排放标准和监督检查工作；组织调查、监测和评价环境质量状况以及预测环境质量变化的趋势。

③环境技术的管理：主要包括确定环境污染和破坏的防治技术路线和技术政策；确定环境科学技术发展方向；组织环境保护的技术咨询和情报服务；组织国内和国际的环境科学技术合作交流等。

主要手段

①行政干预是环境保护部门经常大量采用的手段。主要是研究制订环境政策、组织制订和检查环境计划；运用行政权力，将某些地域划为自然保护区、重点治理区、环境保护特区；对某些环境危害严重的工业－交通企业要求限期治理，以至勒令停产、转产或搬迁；采取行政制约手段，如审批环境影响报告书，发放与环境保护有关的各种许可证；对重点城市、地区、水域的防治工作给予必要的资金或技术帮助。

②法律手段是环境管理强制性的措施。按照环境法规、环境标准来处理环境污染和破坏问题，对违反环境法规、污染和破坏环境、危害人民健康、财产的单位或个人给予批评、警告、罚款，或责令赔偿损失；协助和配合司法机关对违反环境保护法律的犯罪行为进行斗争，协助仲裁等。

③经济手段是环境管理中一种重要措施。对积极防治环境污染而在经济上有困难的企业、事业单位给予资金援助；对排放污染物超过国家规定标准的单位，按照污染物的种类、数量和浓度征收排污费；对违反规定造成严重污染的单位或个人处以罚款；对排放污染物损害人群健康或造成财产损失的排污单位责令对受害者赔偿损失；对利用废弃物质生产的产品给予减、免税收或其他物质上的优待；对利用废弃物作生产原料的企业不收原料费。此外还有推行开发、利用自然资源的征税制度等。

④环境教育是环境管理不可缺少的手段。主要是利用书报、期刊、电影、广播、电视、展览会、报告会、专题讲座等多种形式，向公众传播环境科学知识，宣传环境保护的意义以及国家有关环境保护和防治污染的方针、政策、法令等等。在高等院校、科学研究单位培养环境管理人才和环境科学专门人才；在中、小学进行环境科学知识教育；对各级环境管理部门的在职干部进行轮训。

⑤技术手段种类很多，如推广和采用无污染工艺和少污染工艺；因地制宜地采取综合治理和区域治理技术；登记、评价、控制有毒化学品的生产、进口和使用；交流国内外有关环境保护的科学技术情报；组织推广卓有成效的管理经验和环境科学技术成果；开展国际间的环境科学技术合作等。

环境管理制度指为了严格控制新的污染，对可能影响环境的工程的工程建设、开发活动和各种规划项目，在工程兴建以前对它的规划选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产以后可能对环境造成的影响，进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案报告，经主管当局批准后，进行建设的制度。它与“三同时”制度相辅相成。

《环境保护法》第四章对我国长期以来实行的行之有效的环境管理制度进行了总结，并作出了11条规定。目前我国环境管理的制度措施主要有八项，即：（1）环境影响评价制度；（2）"三同时"制度；（3）排污收费制度；（4）环境保护目标责任制；（5）城市环境综合整治定量考核制度； （6）排污许可证制度；（7）污染集中控制制度；（8）污染源限期治理制度。下面重点介绍环境影响评价制度、"三同时"制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度和排污许可证制度五项，其余的略述。

在1998年11月国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》中对评价范围、评价项目应遵守的标准、建设项目环境影响分类、报告书内容、审批程序、法律责任等作了具体规定。

a．评价适用范围，除对环境有影响的建设项目外，还专门强调指出流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。

b．在评价项目应遵守的国家和地方标准外，新增加了在实施重点污染物排放总量控制区域内，必须符合总量控制的要求的规定。

c．建设项目分类管理

国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境影响评价实行分类管理：

建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；

建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；

建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

建设项目环境保护分类管理名录，见国家环境保护总局于1999年4月19日发布试行的《建设项目环境保护分类管理名录》。

d．建设项目环境影响报告书，应当包括下列内容：

·建设项目概况；

（1）建设项目周围环境现状；

（2）建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；

（3）环境保护措施及其经济、技术论证；

（4）环境影响经济损益分析；

（5）对建设项目实施环境监测的建议；

（6）环境影响评价结论。

（7）涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

（8）对环境影响评价的报批和分级审批作了具体规定。

（9）《条例》根据要“群众参与”的法律原则，规定建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见.

一、环境管理的基本职能

早在四十年代时，管理工程就开始研究工业生产的环境条件，包括车间的污染物控制、环境质量调节，以及在什么环境条件下能保证生产人员出勤率高（健康）和生产效率高等问题。五十年代以后，环境保护的呼声日益高涨，但其主要内容就是污染控制（“三废”治理与噪声控制），而环境保护的目的主要是为了保护人体健康。这只不过是比管理工程所涉及的范围扩大了，由工业环境（车间、厂区）扩大到人类的整个生活环境（主要是城市环境）。但其实质并没有多大的变化，也可以说这个时期的环境保护只不过是把劳动保护、工业卫生的要求和内容扩大到整个的人类的生活环境。

环境科学是在六十年代末、七十年代初出现的。它第一次具体地揭示了人类社会活动与人类生存环境的对立统一关系。人类为了生存发展，就要不断地开发利用环境资源，但这种开发利用活动又会消耗环境资源、降低其质量，这种变化又会影响人类的生存和发展。为了避免人类社会活动可能产生的不良后果，人类就要研究、采取措施：一是保证资源的合理开发利用，保持环境的生产能力和恢复能力；二是要保证环境质量不断

地改善，以适于人类的生活和劳动。

由上所述可以看出，现在所讲的全面环境管理不能只限于控制污染，也不是只为保证人体健康和提高工作效率，其中心问题是要掌握“人-环境”系统的发生、发展的规律（图13－2），协调人类社会活动（发展经济是主要的）与环境的关系，找出经济发展的限度、方式和布局方案，使发展经济与保护、改善环境的要求统一起来。从这种意义上说环境管理的基本职能就是预测和决策。

二、环境管理的重要性

环境管理工作的预测，就是要在通晓环境过程（environmental processes）的基础上，预测人类社会活动可能造成的环境影响，特别要注意远期的不良影响。根据对以往发展情况的调查研究，确定相应的模型，进行发展预测，假定不同的增长趋势，进行各种方案预测的比较分析，并提出增长极限与平衡发展的理论，作为决策的依据。罗马俱乐部的学术界人士提出分析预测五个方面的因素，即人口、粮食、资源（包括能源）、工业发展、环境污染等。现在通常把资源、发展、人口、环境作为四个紧密相联的重要问题，作为一个系统进行分析预测。人口是问题的中心，人类的生产和环境是矛盾的两个方面，而矛盾的主要方面是人类的生产和消费活动。要通过分析预测，找出人口增长与发展的限度，以保证环境资源的质量不会下降，生态系统不会遭到破坏。也就是保证总的环境决策不会失误。

现今，有些预测形式已逐渐被确定下来，有的并列入了环境保护法，如发展计划环境影响评价、大型开发工程环境影响评价、改建扩建工程环境影响评价、生产工艺和产品环境影响说明书等。预测为决策服务，要彻底摆脱环境保护工作中的被动局面，必须要有正确的环境决策。可根据环境影响评价（预测），通过进行分析、比较，最后作出决策。如果没有科学的预测，造成决策失误，环境状况严重恶化了再去补救，那将要花费大得多的代价，五十年代以来的环境保护工作实践已证实了这一点。

三、环境保护机构的环境管理职能

上面的论述是就全面环境管理而言，此外环境管理还有指挥、监督、规划、协调等职能。我国国务院环境保护办公室在1980年提出环境管理的基本职能是规划、协调和监督，这主要是指环境保护机构（从中央到地方）的管理职能而言。其具体内容有以下几方面：

1．编制环境保护规划

为了编制环境保护规划，首先要总结经济发展与环境保护严重脱节的教训，认真研究和正确处理环境保护与发展国民经济的关系，力争作到环境保护与国民经济有计划、按比例的协调发展。

2．环境保护工作的协调

环境保护事业已渗透进各行各业，影响四面八方。“广泛性”是环境保护事业的一个基本特点，这个特点决定了它必须依靠各地区、各行业才能作好这项工作。“依靠群众，大家动手”就是针对这种特点提出的方针。只靠环境保护管理部门去做是不行的。环境保护管理部门的职能是进行协调，即把各地区、各行业都组织和推动起来，促使它们作好本地区、本行业的环境保护工作。协调的作用在于减少相互脱节和相互矛盾，避免重复，建立一种上下左右、条条块块相互结合的正常关系，以便沟通情况，分工合作，统一步调，朝着环境保护目标共同努力。所以，协调是环境保护机构的一个非常重要的职能。

3．环境保护的监督

制定了环境规划，进行协调、作出了分工，只是工作的第一步。要真正贯彻实施，还必须要有切实有效的监督，这也是环境管理的一个重要职能。没有这个职能，或者这个职能发挥得不好，就谈不上健全的、强有力的环境管理。要进行有效的监督，还要建立起相应的环境保护法体系，在环境保护法公布后，尽快制定各项具体的法规。此外，还要有恰当的环境标准，以及迅速、准确和完善的监测手段。上述三项都是环境管理的重要职能。