政府性基金

政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，是国家财政收入的重要组成部分。^[1]

1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算。2005年6月，财政部发布《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》，规定从2006年起取消277项政府性基金项目。2010年，国务院出台《政府性基金管理暂行办法》，要求各地每年要编制政府性基金项目目录并向社会公布，不在此目录的范围之内，企业和公民有权拒交。此后，财政部每年编制《中国政府性基金项目目录》并定期向社会公布。2014年，中国共有政府性基金45项。^[2]2015年实施的修订后的《中华人民共和国预算法》，从法律层面明确了中国全口径预算体系包括四本预算，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。^[3]2016年后，政府性基金收入重新回升，大额结余再次出现。2018年，反常地出现了政府性基金的巨额支大于收。^[2]

设立政府性基金有利于满足国家经济建设和公益事业发展的需要和有利于扩大财政投融资的规模。^[4]

政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规规定并经国务院或财政部批准，为支持某项事业发展，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，以及参照政府性基金管理或纳人基金预算、具有特定用途的财政资金。政府性基金主要包括各种基金（如三峡工程建设基金）、资金（如农业土地开发资金）、附加（如地方教育附加）和专项收费（如车辆通行费）等。^[5]

政府性基金的设立主要应遵循设立法定与授权明确原则、补充性原则、财政公平原则、定期评审原则。

中国政府性基金是在20世纪80年代特定条件下为建设重大公共事业等任务筹集经费设立的，最多时接近500项。为了规范政府性基金的设立、征收和使用管理，中国逐步建立起了较为规范的政府性基金预算管理制度；经实施多轮清理整顿，将基金数量基本固定在20项。这20项政府性基金分布在交通基础设施、水利水电、科教文旅、生态环保、城市维护五个领域，其设立依据、征收期限、征收标准、资金用途、管理部门及其职责、预算管理制度等也各有不同。^[6]

1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算。2005年6月，财政部发布《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》，规定从2006年起取消277项政府性基金项目，这是整顿政府性基金动作最大的一次。^[2]

2010年，国务院出台《政府性基金管理暂行办法》，要求各地每年要编制政府性基金项目目录并向社会公布，不在此目录的范围之内，企业和公民有权拒交。此后，财政部每年编制《中国政府性基金项目目录》并定期向社会公布。^[2]

2014年，中国共有政府性基金45项。2015年实施的修订后的《中华人民共和国预算法》，从法律层面明确了中国全口径预算体系包括四本预算，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。^[3]2015年以来，由于种种原因，中国政府性基金增长很快。其中在地方政府层面，即使扣除占比最大的土地出让金，政府性基金的增长仍十分明显。同年，随着“放管服”改革的深入，政府性基金的收人显著下降，达近1万亿元，结余项基本消失。2016年后，政府性基金收入重新回升，大额结余再次出现。2018年，反常地出现了政府性基金的巨额支大于收。^[2]

法律、行政法规和中共中央、国务院文件明确规定征收政府性基金，但没有明确规定征收对象、范围和标准等内容的，应报财政部审批或由财政部会同有关部门审核后报国务院批准；法律、行政法规和中共中央、国务院文件已经明确政府性基金征收对象、范围和标准等内容的，其具体征收使用管理办法由财政部会同有关部门负责制定。^[1]

国务院所属部门、地方各级人民政府及其所属部门申请附加在税收、价格上征收，或者按销售（营业）收入、固定资产原值等的一定比例征收的政府性基金项目，对于国民经济发展具有较大影响，属于重要的政府性基金，应当由国务院所属部门或者省级政府提出书面申请，经财政部会同有关部门审核后，报国务院批准。^[1]

基层收款单位及主管部门对应缴国库的基金收入应严格管理，并应在国家银行开立待缴款专户，将每日收取的收入全部送存专户。政府性基金按照规定实行国库集中收缴制度，及时、足额缴入相应级次国库，不得截留、坐支和挪作他用。政府性基金征收机构在征收政府性基金时，应当按照规定开具财政部或者省级政府财政部门统一印制或监制的财政票据。各项纳入预算管理的政府性基金除农村教育费附加由税务或财政部门负责征收管理外，其余各项基金由财政部驻各地专员办事机构、同级财政部门或经同级财政部门委托的部门负责征收管理。缴入中央金库的，填写方法如下：“财政机关”栏填写“财政部”，“预算级次”栏填写“中央级”；“预算科目”栏按财政部制发的“基金预算收入科目”填写。^[1]

财政收入主要是两部分组成的，一是税收，这是主体；二是非税收入，包括行政事业性收费、政府性基金等。行政事业性收费、政府性基金与税收的性质和特点不一样。税收具有固定性、强制性和无偿性，收费基金具有专项性、特定性、有偿性，在部分领域中能更加公平有效地调节社会分配关系。^[7]

一是可以更加公平地分摊公共服务成本，政府除提供普遍性公共服务外，还提供满足部分群体受益的特定公共服务。普遍性公共服务应通过征税方式弥补其供给成本，但特定公共服务应当按照“谁受益、谁付费”原则，通过收费方式分摊公共服务成本，而不宜通过税收将成本转嫁给全体纳税人负担。^[7]

二是可以避免低效或无效占用公共资源：通过收费可以建立成本约束机制，人们根据自己的需求和意愿采取付费方式选择公共物品，市政府提供的公共物品与居民偏好保持一致，并能将“搭便车”者排斥在外，避免产生过度需求和消费，降低拥挤成本，提高公共物品的供给效率，满足公众差异化需求。^[7]

三是为特定公共基础设施建设和公共事业发展提供稳定的资金来源：截至2016年，中国还处于工业化、城镇化深入发展阶段，交通、水利、城市发展等建设任务十分繁重，教育、移民、残疾人保障、新能源发展、生态环境建设等需要加大支持力度。虽然财政实力不断增强，税收收入规模不断扩大，但全社会对政府提供更多更优质公共服务的需求也在不断增长，一般公共预算可用于基础设施建设的资金有限，现阶段还难以满足相关投资需求，有必要继续发挥政府性基金筹集资金的作用，促进相关领域基础设施建设和公共事业发展。^[7]

中国政府性基金预算的定义为“对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”其编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。基金的预算级次划分为中央基金预算收入、地方基金预算收入和中央与地方共享基金收入。在未作出新的调整之前，有关收入的划分暂以原规定为准，即属于中央政府的收入，仍作为中央基金预算收入；属于地方政府的收入，仍作为地方基金预算收入；作为中央与地方政府共享的收入，仍作为中央与地方共享基金收入。^[8]

政府性基金的支出本着“先收后支”的原则办理。财政部门办理各项基金支出的拨付，应根据核定的支出预算及基金收入入库的进度办理，并应保证用款单位的用款需要。部门和单位使用基金时，应严格按资金渠道，在规定的开支范围与开支标准内使用，不得与单位其他资金和正常经费混淆，也不得擅自改变支出用途。^[9]

各级财政、各部门、各单位应加强对基金支出的管理，建立健全财务制度，严格会计核算程序，确保基金按规定的用途合理使用。^[9]

伴随房地产市场供需求形势逆转，土地市场自2021年开始遭遇冲击，中国土地出让成交价款从2020年的8.04万亿元跌至2023年5.06万亿元，累计跌幅达37%； 相应地，政府性基金中的土地出让收入从2021年的8.71万亿元跌至2023年的5.80万亿元。 2023年下半年以来，中央和地方密集出台新一轮稳地产的组合政策，加快构建房地产新发展模式。^[10]

2021年以来土地收入下行持续时间长、跌幅深、区域冲击大，“土地财政”陷入困境，产生三大影响：加剧地方财政紧平衡的态势，地方债务风险指标被动上升，地方财政运行稳定性下降。^[10]

从财政收支看，房地产市场低迷造成地方可用财力减少，财政支出发力受限：一是收入端，地方财政对土地财政依赖度下降，对上级转移支付依赖度上升，压力传导至中央。二是支出端，地方财政落实积极财政政策的难度加大，影响部分公共政策目标的实现。土地净收益直接计提教育资金、农田水利建设资金、住房保障支出等，支持相关重点民生类的能力有所弱化，土地出让收入对应的政府性基金支出受到限制。^[10]

从地方债务看，债务风险指标被动抬升，有必要适当调整债务预警指标以及化债周期：一是地方可用财力下行，显性债务率指标被动上升，容易超出风险预警线。2023年，31省份显性债务率均有上升，与隐性债务显性化有较大关系，但是土地市场低迷的地区其债务率上升幅度更大；二是政府性基金预算支出下滑，显性债务付息压力加大。2023年，青海、天津、内蒙古等9个重点化债省份专项债务利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地资产缩水，加大再融资难度。2023年城投公司土地资产下降34.5%，资产质量下降将导致城投负债率上升、信用下降。^[10]

从基层运转看，总体运行平稳和风险可控的情况下，部分地区的基层财力保障可能面临一定困难：一是土地出让收入在县级财政的留存比例较高，土地财政下行对基层政府财力的影响程度相对更大些。二是市县土地出让收入下滑，可能造成库款保障水平下降。三是土地出让收入下行导致部分地区出现了通过“乱收费”等弥补收入不足的现象，可能破坏营商环境，要予以坚决制止。^[10]

衡量一项政府性基金是不是税的标准，是看其是否具备税收之实，即是不是用于那些本就应当由税收支持的支出项目，其只不过因没有税收之名，故名为“准税收”。^[2]

政府性基金按收入来源划分，向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等。其他收入来源的基金12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。^[11]

在经济学概念中，“租”是指产权主体因出租、出让资产所获得的收入。在政府性基金中，特指政府出租、出让国有资本(资源)所产生的收入，主要表现为土地使用权出让收入和来自国有企业的收入。^[2]

费的基本特征是政府因提供特定服务向特定对象收取的费用，具有明确的服务一收费的对称性。与一般的行政事业性收费不同的是，政府性基金中的收费项目专属性更强，使用者更加明确。^[2]

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政府性基金的作用大体可以体现在两个方面：^[4]

设立政府性基金的主要目标有两个：一是为满足经济建设的需要，二是为满足社会公益事业发展的需要；从经济建设的需要来看，政府性基金项目中有一部分是专门为经济建设而设立的，如电力基金、铁路建设基金、邮电附加、航空基础设施基金等，都是专门用于国家重点的、基础性的建设项目。这些项目需要的资金数量大，建设周期相对较长，如果只靠每年的预算拨款支持日益增长的经济建设的需要，无疑会增加预算的压力，还不能保证资金的充足供应。设立经济建设性的政府基金，一是可以集中财力保证国家重点建设项目的需要，以建立稳固的经济基础;二是为保障基金的正常运转，项目选择要考虑经济效益，强化了项目的审查制度。^[4]

从公益事业的需要来看，政府性基金项目中有一部分是专门为公益事业而设立的，如养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、教育事业基金等，都是专门用于国家公益事业的发展，这些公益事业关系到人民生活的基本保障。设立公益事业性的政府基金一是有助于发挥社会互助互济精神，人们在缴纳基金的同时，可以从社会得到回报，成为基金的享用者。如在劳动年龄缴纳的养老保险金和到退休后领取的养老金就是典型的例子，其他公益性的基金也在不同程度上起到维护公民权益的作用;二是为保证基金的正常支付，促进了基金的有效运营，在保证公益事业需要的基础上，发展社会公益事业。^[4]

财政投融资是财政依据信用原则，以投资和融资的方式，有偿经营资金的活动。政府性基金是一笔集中性的、数额可观的待用资金，也是国家可动用的一笔资金。就财政角度而言，政府性基金中有相当一部分是社会保险基金，这部分基金有较长的储存时间，当基金在运营中出现收不抵支时，由国家财政予以补充。^[4]

因此，国家财政在管理社会保险基金时，可以对基金的稳定的积累余额部分，纳入财政投融资渠道，进行基金的有效运作。就政府性基金角度而言，政府性基金在运营中要实现保值和增值，如果基金投入到风险大的项目，很可能会致使基金蒙受损失所以在基金管理中严禁投入高风险的项目。为确保基金的稳步增值，可以投入到风险相对较小，带有优惠性质的项目。财政投融资项目相对较为稳定，政府性基金融入财政投融资渠道既有利于增强国家财力的需要，又符合政府性基金保值、增值的需要。^[4]

政府性基金体现为政府凭借行政权力，依据法律、法规而强制征收，单位和个人必须依法、足额缴纳。通常，政府性收费被称为是一种典型的“准税收”。^[4]

政府性基金是具有专项用途的基金，实行专款专用，严禁挪为他用。政府性基金的资金量雄厚，在国家预算中具有相对独立的收支运行渠道，并由专门的机构进行运作。^[4]

政府性基金的使用不仅是非补偿性的，而且要采取运营式的管理，要在保值的基础上实现增值，不断扩大基金的规模。政府性基金可以进入证券市场或投融资领域，从事风险小、有一定收益的项目。^[4]

2009年，中国政府基金收入是18335.04亿元；2010年，中国政府性基金收入为36785.2亿元，增长了100.6%；2011年，中国政府性基金收入为41363.13亿元，增长了12.4%，全年政府性基金收入占到公共财政预算收入的40%，占中国整个GDP总量的8.8%。^[13]2015年，中国政府性基金收入为42338.14亿元，扣除土地收入后大约有10000亿元。^[14]

2022年，中国政府性基金预算收入77879.34亿元，为预算的79%，下降20.6%，主要是国有土地使用权出让收入减少。加上2021年结转收入354.68亿元、地方政府发行专项债券筹集收入36500亿元、从一般公共预算调入150亿元以及特定国有金融机构和专营机构上缴利润18100亿元，收入总量为132984.02亿元。中国政府性基金预算支出110583.28亿元，完成预算的79.6%，下降2.5%，主要是国有土地使用权出让收入减少，支出相应减少。^[15]

2023年，中央政府性基金预算收入4148.9亿元，增长0.6%。加上2022年结转收入7393.09亿元，收入总量为11541.99亿元。中央政府性基金预算支出5941.99亿元，其中，本级支出5045.39亿元，对地方转移支付896.6亿元。调入中央一般公共预算5000亿元。结转2024年使用600亿元。^[16]

2024年1月至5月，中国政府性基金预算收入16638亿元，同比下降10.8%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入1764亿元，同比增长9.8%；地方政府性基金预算本级收入14874亿元，同比下降12.8%，其中，国有土地使用权出让收入12810亿元，同比下降14%。^[17]