南极条约

《南极条约》是在南极领土争端激烈的国际背景下由美国提出的关于南极问题的国际条约。20世纪初期，随着南极开发进程的加快，多国为争取自身利益而掀起领土主权争端，幸而国际地球物理年的开展为《南极条约》的成功签署创造了良好的国际环境。1958年6月，和南极有直接利益关系的国家举行了预备会议，讨论签署一项各方都能接受的关于南极问题的长期协定。经过激烈讨论，阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法国、日本、新西兰、挪威、南非、美国、英国、苏联12个国家1959年12月1在美国华盛顿签署了《南极条约》并于1961年6月23日正式生效。^[2][1][3][4]随着国际民主化的发展，《南极条约》由最初的孤立主义逐渐朝着多边主义转变，又形成以联合国为中心的全球性主导机制的趋势。^[2][1]中国于1983年6月8日加入《南极条约》，并于1985年10月获得《南极条约》协商国资格。^[5]截至2024年，该条约已获得56个缔约方签署。^[6]

《南极条约》共十四条，主要内容涉及非军事化原则、南极科学研究和平开展等方面。^[2][1]

自20世纪60年代至90年代，在《南极条约》的基础上，各方又形成了南极条约体系，为南极政治提供了法律基础和制度框架。^[2][1]南极条约体系对南极洲的发展具有重大意义，不仅消解了由南极领土主权造成的摩擦和冲突，还通过规定限制各国在南极的活动，从而在保护南极环境的同时促进人类科学事业的发展。^[7]《南极条约》的主要设计者劳伦斯·高德曾评价“《南极条约》足以与《大宪章》等人类追求启蒙和秩序的任何其他里程碑相媲美”。^[8]

南极地区指南极圈（66°34’S）以南的区域，由南极洲和南大洋两个部分组成，其中南极洲包括南极大陆及其周边的岛屿。南极洲总面积约为1400万平方公里，其平均海拔在2000米以上，每年的平均气温为-25℃，是世界上最为寒冷的地区。尽管南极地理环境恶劣，但其丰富的石油、天然气等能源资源和铁、铜等矿产资源，具有科学研究价值和探索价值。同时，南极洲周围的南大洋也有着丰富的生物资源，如海藻、珊瑚等。^[9]

19世纪70年代，一名英国船长詹姆斯·库克（James Cook）在一次航行中发现了南极大陆，40多年后俄罗斯对南极经纬度进行补测，至此打开了各国南极大陆探险的大门。随着南极的探险、发现与考察活动的深入开展，南极地缘政治、科学价值的重要性和巨大资源的诱惑力触动了一些国家的领土主权欲望，于1908—1942年间，先后有英国、澳大利亚、新西兰、法国、挪威、智利和阿根廷七国对南极洲提出了领土主权要求。其中，前五个国家默契地避开了对方要求的南极领土，彼此互相承认对方的领土，将智利和阿根廷排除在外。上世纪四五十年代，关于南极领土主权问题各国之间争端不断，英国与阿根廷曾由于南极领土主权问题发生冲突，两国之间彼此搜查并焚烧了对方的考察站,还引发过武力冲突。至二战结束，世界处于冷战时期,美国与前苏联对峙可能殃及南极，国际形势不容乐观。^[10]

美国和前苏联虽然没有明确提出领土要求，但是也采取了一系列措施：一方面表示自己不承认任何国家对南极的领土主权要求，另一方面则加快了对南极的考察活动(主要表现在南极建立的科考站数量增加，研究活动规模迅速扩大)，为自己对南极提出领土主权要求制造理由。二十世纪四五十年代，各国围绕南极领土主权发生了多次摩擦，南极政治气氛十分紧张。由于历史渊源和领土主权的关系，一些国家之间甚至有爆发战争的危险，南极洲也有着被分割的危险。^[10][3]因此，客观上迫切需要缔结一项多边国际条约，以缓解各国在南极洲领土要求方面日益突出的冲突，并加强国际社会对南极洲的有效管理。在复杂的国际背景和多重利益的驱使下，1948年，美国首次就南极问题提出了两个备选方案，或由联合国托管，或由美国和所有南极主权要求国联合管理。先提出的联合国托管方案立刻遭到了反对，而多国共管方案只有新西兰表示支持，而其他国家则表示反对，形式陷入僵局。^[3]

直至1957-1958年国际地球物理年（IGY）的开展才让事情有了转机。IGY^[注1]是一次规模空前的关于南极科考的国际合作，开启了人类向南极进军的新时代。这也使各国看到了避免政治争端和主权问题、加强科学合作的重要性和光明前景。此外，这也为《南极条约》的成功签署创造了良好的国际环境。^[3]

在上述背景下，1958年5月，美国向英国、澳大利亚、新西兰、法国、挪威、智利等11个国家提议缔结一项条约，以保留南极洲作为国际科学研究的实验地点，并确保该地区只用于和平目的。关于条约草案的谈判于1958年6月13日至1959年10月13日在华盛顿开始。在此期间，印度在联大上提议将南极问题提交联合国处理。十二个国家于1959年10月15日在华盛顿开会。在会议上，智利、阿根廷和澳大利亚的代表强调必须维持南极洲的法律现状。比利时代表强调了保证合作的重要性。法国、新西兰和英国在重申其在南极洲的国家权利之后，对非军事化和建立有效的监督制度表示关注。苏联代表强调建立一个有利于国际和平的南极制度。《南极条约》于同年12月1日通过，《南极条约》经12个签字国批准后于1961年6月23日生效。^[11]

主要内容

《南极条约》共十四项条款，有效期为三十年，条约主要就其宗旨、适用范围、科学考察、领土问题和视察制度展开叙述，如明确承认南极洲永远继续专用于和平目的和不成为国际纠纷的场所或对象。^[12][11][4]

第一条规定了条约的宗旨：南极洲只用于和平目的，不应成为国际争端的地点或目标，并禁止一切军事性质的活动，如建立军事基地、军事演习和任何武器试验。^[4]

第二条规定了在国际地球物理年达成的合作需受《南极条约》约束。此外，条约规定：各国进入南极的军事装备须通知其他国家并特别规定禁止^[4]

第三条主要规定了在南极进行科学考察的自由原则和为此目的继续进行合作。这种合作包括就南极科学考察计划和结果交换资料、科学人员的交流、鼓励同联合国其他专门机构和国际组织建立合作关系。^[4]

第四条规定不承认有关南极的任何领土主权要求。^[4]

第五条规定在南极洲范围内禁止在南极进行任何核试验和处理放射性废物。^[4]

第六条规定《南极条约》适用于包括冰架在内的所有南纬60°以南的地区。^[4]

第七条规定各缔约国皆有权指派观察员进行本条所规定的任何视察。^[4]

第八条规定南极考察人员（包括视察人员、科学研究人员等）均由其所属国管辖。^[4]

第九条规定《南极条约》缔约国各代表需按时在适当地点开会，商讨南极事务。^[4]

第十条规定任一缔约国都须努力保证无人进行违反该条约的活动。^[4]

第十一条规定如果发生关于条约的争端，应采取协商或交由国际法院的解决方式。^[4]

第十二条规定修改或修正《南极条约》应满足的条件以及生效两年后未批准的缔约国退出条约。^[4]

第十三条规定加入《南极条约》的要求、条约生效的时间和对象以及保存国政府所需完成的保存与通知工作。^[4]

第十四条规定了条约的保存与代表签字。^[4]

《南极条约》没有一个常设机构，《南极条约》的决策机构是按条约第九条规定举行的协商国会议。条约规定：在其生效后两个月内，在澳大利亚堪培拉举行会议，交换资料，共同协商南极相关的共同利益，并进行商讨、提出关于南极的建议。会议每两年举行一次，每次会议按照各协商国国名的英文字母顺序轮流主持，至2022年已举行了四十四届协商会议。^[13][11]20世纪80年代，协商国排他性的南极治理制度遭到第三世界国家的反对，第三世界国家试图以联合国为核心的全球性机制替代。为应对外界对南极条约体系合理性的质疑，协商国不得不对协商会议机制做出一系列调整，调整最初始于20世纪80年代中后期，直至20世纪90年代才正式成形。^[14]

早期协商会议机制（1961-1991年）的组织结构由预备会议和协商会议两部分组成。先召开预备会议后进行协商会议，预备会议通常有两种，一种是常规的预备会议，在会上各国会选定协商会议上讨论的议题，并且就这些议题展开实质性的讨论，提出相应的建议；另一种则是为了解决特殊的议题而举办的特别预备会议。例如，为筹备1977年举行的第九届协商会议，1976年6月，法国提议在巴黎召开的一场关于南极矿产开发主题的特别预备会议。在预备会议中，各国明确表达底线，明确把握他国立场，通过利益交换和商讨达成共识。其中包括拟订本届协商会议的议程，就各议题达成初步结论，以及拟订有关的建议草案。预备会议的存在减少了协商会议的不确定性，为实质性讨论节省了大量时间，并更容易作出决定。^[14]

早期协商会议的流程大致是：确定会议的讨论议程，设立临时工作组，各工作组讨论并对议题提出建议草案，再向协商会议报告，所有协商国一致同意建议草案后，以“建议”(1995年以前)或“措施”(1995年以后)的形式正式出台。早期的工作组会议由专家和协商国代表根据兴趣出席，在会上他们仅需用是或否来表达自己的观点。如果不能达成协议，会议将暂停，代表们将转向私下的非正式磋商。^[14]

1991年以来，协商会议机制发生了显著变化，体现在三个方面：一是取消预备会议，协商国建立了会间联络组，在闭会期间进行讨论；二是协商会议机制增设咨询机构“环境保护委员会”；三是成立常设秘书处，除执行大会秘书处原职能外，还负责在协商国之间传递信息，完成协商会议的日常行政工作。^[14]

根据1991年颁布的《南极条约环境保护议定书》第11条，该议定书缔约国于1998年成立了环境保护委员会。由议定书缔约国代表组成的环境保护委员会的主要职能是就议定书及其附件的执行向协商会议提出建议，并拟订有关决议。会间联络组最早是在第24届协商会议上组建的，其继承了非正式协商与联络小组的双重功效，如果会上有未能解决的问题，可在工作组内设立相应的闭会期间联系小组，由一个协商国担任闭会期间联系小组的召集人并主持闭会期间讨论。这些讨论在网上进行，并向环境保护委员会报告。根据第26届南极条约协商会议通过的决定，南极条约秘书处于2004年在阿根廷布宜诺斯艾利斯正式成立。秘书处传输会议文件，及时发布有关南极情况，开通缔约国间信息传递渠道。^[14]

《南极条约》性质的演变也推动了其体系化的进程：一是从国家利益的平衡到国家利益的建构；第二，从阶段性到延续性；第三，从规范各国南极行为到使各国南极政策嵌入到南极条约体系中。^[1]

南极条约体系形成于《南极条约》签署之后，是《南极条约》协商国签署的以《南极条约》为核心的关于南极保护和资源开发的各种条约总和。这些条约包括一系列条约和条约附件，包括1964年签署的《南极动植物保护协定措施》、1972年签署的《南极海豹保护公约》、1980年签署的《南极生物资源保护公约》和1991年签署的《南极环境保护议定书》等。^[1]

20世纪60年代至90年代是南极条约体系形成的阶段。这一阶段的特点是成员国的增多和非政府组织的进入，使得系统的运行程序更加透明公开，但也冲击了系统内部原有身份、观念和价值规范。此阶段美国作为领导者，不断调整《南极条约》的各项条款，实现了保护环境和资源开发间的动态平衡。60年代至80年代初，在国内环保思潮和国际组织舆论的影响下，美国组织缔约国签署了一系列环境和生物保护协定，进一步完善了南极条约体系，突出了“南极环境的保护”这一规范在体系内的主导地位。^[1]

主要缔约国国内南极相关立法国家国内南极相关立法颁布时间美国《1978年美国南极保护法》1978年《南极海洋生物资源保护法》1984年《南极保护法》1990年《南极科学、旅游及保护法》1996年英国《南极条约法》1967年《南极矿产法》1989年《英国南极领地法令》1989年《南极法》1994年（2013年修订）《南极规章》1995年-2009年共7次修订《英属南极领地的战略文件》2009年-2013年法国《关于南极环境保护的第2003-347号法律》2003年《关于南极环境保护的第2005-403号法律》2005年澳大利亚《澳大利亚南极条约（环境保护）法》1980年《南极海洋生物资源保护法案》1981年《南极海洋生物资源保护条例》1994年《南极条约（环境保护）（环境影响评估）条例》1993年新西兰《南极法》1960年《南极海洋生物资源法》1981年《1994年新西兰南极环境保护法》1994年（2012年修改）《新西兰南极研究所法》1996年挪威《南极环境安全与保护规章》1930年（2013年修改）《关于南极环境保护的条例》1995年阿根廷18513号法令1970年关于南极海洋生物资源养护的第25263号法令2000年俄罗斯《俄罗斯公民与法人南极活动管理法》2012年

20世纪70年代，为声索平等的南极开发与利用权，印度等国家多次提出联合国托管的建议。然而，这些建议都没有得到成员国的认可，直至1983年9月22日，马来西亚等国家在其他国家的支持下，要求将南极问题列入第38届联合国大会的议程。1983年11月，经过五次会议，联合国终于达成共识，将“南极问题”列入联合国大会议程。同年12月15日，联合国大会通过了关于南极的相关决议，并决定在下一届会议上讨论。至此，联合国正式介入南极条约体系治理南极事务。^[15]

在联合国正式介入南极事务后，为建立以联合国为中心的全球性机制，展开了二十余年的对南极条约体系的挑战。直至1991年《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《议定书》)的出台，彻底粉碎了俱乐部小团体侵占南极资源的可能，削减了南极条约体系的俱乐部属性，体系变得更加开放透明，使得联合国承认了南极条约体系的合法性。^[15]截至2024年，全球已有56个缔约国签署了《南极条约》。^[6]

参考资料^[16]

1983年6月8日，中华人民共和国递交了加入书，《南极条约》自该日起对中国生效。1984年，国家海洋局为取得条约协商国资格，将南极考察工作列入年度工作计划。在加入《南极条约》后，历经两年时间，中国不仅成立了第一支南极考察队，还建立了第一座南极科考站长城站，成为第17个在南极建立科考站的国家。1985年10月7日中国在第十三次南极条约协商会议上成为协商国成员。至此，中国终于在处理南极事务上有了发言权和表决权。^[17]同时，作为联合国常任理事国之一的中国的加入，为联合国及许多发展中国家治理南极赢得了更多话语权，形成了5个联合国常任理事国在主宰南极的国际事务中成为盟友的世界新格局，促进了《南极条约》性质的演变，对南极治理作出了重要贡献。^[3]

早在20世纪50年代印度就曾对南极问题提出国际化的想法，却遭到超过一半的南极条约主权国的反对。直至20世纪60年代，随着国际形势的变化，印度的经济改革加强了其经济和军事力量，1983年8月，印度加入了《南极条约》，并于同年9月成为《南极条约》协商国。自此，印度正式参与南极治理。印度一方面积极参加一系列的科学考察活动并与多国展开科学研究合作，还不断完善南极研究与管理机构，为南极治理做出了重要贡献。如在1997年，印度成立国家南极和海洋研究中心（NCAMR），2006年，举行了“从全球角度看印度对南极科学的贡献”的大型研讨会，并提出了南极研究和管理的“十一五”计划。^[18]

法国作为《南极条约》最初的12个缔约国之一，积极维护南极条约体系并完善本国南极相关法律政策。上世纪八十年代，关于南极经济开发问题，法国坚决抵制进一步的矿产资源开发，并与澳大利亚等三国推动了1991年《关于环境保护的南极条约议定书》的签订，并将此写入了法国《环境法典》第七编。同时，法国还成立了极地环境委员会实行监督职责。此外，法国国内也制定了不少与南极环境保护相关的法律法规，如《2005-501号法规》《2005-1075号政令》等，其中最重要的是《2003-347号法规》。^[19]

《南极条约》的缔结和生效，避免了由南极领土主权造成的摩擦和冲突，并规定人类可永久地和平利用南极促进科学事业的发展。同时，也为解决国际争端提供了一种解决方法：拒绝争议，寻求合作。《南极条约》主张并鼓励各缔约国在人员、信息等多方面广泛开展交流与合作，以最大限度地节约人类共同拥有的资源，有效地充分认识和了解南极洲，并促进科学事业的发展，最终达到永续地和平利用南极的目的。《南极条约》展示了以合作为主旋律的国际南极精神，从国际立法的角度，为未来全面和平利用南极奠定了基础。以《南极条约》为原则框架逐步衍生形成的条约体系，强调全面保护南极环境，鼓励科学考察，禁止未来几十年一切与矿产资源开发有关的活动，为南极科考起步较晚的发展中国家和平利用南极提供了比较从容的准备时间。^[7]

最初，由12个国家参与协定的《南极条约》是孤立主义的，具有一定的排他性，但随着国际民主化的发展，《南极条约》逐渐朝着多边主义、国际主义转变，有形成以联合国为中心的全球性主导机制的趋势。^[1][15]

《南极条约》的发展演变主要受主导国美国对南极利益认定和观念演变的影响，初期即第二次世界大战（后称“二战”）爆发之前，各国之间关于南极领土主权爆发了激烈的冲突，当时的美国受传统扩张主义的外交理念的影响，认为抢占南极领土才能获取利益，这也是美国提出《南极条约》的初衷。在二战结束后，美国作为战胜国成为了资本主义国家的领导者，其外交理念也开始转变为更适应美国政治地位的多边主义、国际主义。同时在这种思想的影响下，美国对南极利益的认知有了明显的转变，彼时的美国更加倾向于在国际合作中寻求自身南极利益。多边主义和国际主义成为《南极条约》的指导思想，使其更加具有包容性，更倾向于维护人类共同利益，从而得到了世界范围的支持与认可。^[1]

此外，《南极条约》的演进除受到美国的影响外，还同时受到国际因素的影响。如南极领土主权矛盾激化、印度提出联合国托管及各国的南极政策等，都推动美国南极利益认定转向国际因素，即从国家间关系中获得更加长远的利益。这也导致了美国最终选择推动南极国际共管并促成《南极条约》的签订。^[1]

2009年12月1日是《南极条约》签署的50周年纪念日。《南极条约》的主要设计者劳伦斯·高德总结了《南极条约》的历史性贡献，“《南极条约》对于超越国家和政治边界的科学至关重要，但它的意义远不止于此。我认为这是历史上独一无二的文件，能够与《大宪章》以及人类追求启蒙和秩序的任何其他里程碑相媲美。”^[8]

美国前国务卿希拉里·罗德姆·克林顿(Hillary Rodham Clinton)曾评价：“《南极条约》是来自各行各业、政府、学术界和科学界、私营部门以及其他深切关心南极未来的人和有远见的领导人的产物。它见证了我们如何形成重要的伙伴关系来应对这个时代的挑战，还使我们决心在南极开展研究、采取行动并取得进步。”^[20]

澳大利亚环境部长彼得加勒特(Peter Garrett)评价说：“自50年前签署《南极条约》以来，35个国家签署了《南极条约》，这证明了《南极条约》重要性。”^[21]

2009年11月30日至12月3日，为纪念《南极条约》在过去半个世纪为和平利用南极所取得的巨大成就，《南极条约》缔约国在《南极条约》的诞生地美国华盛顿举行了“南极条约五十周年峰会”。来自35个国家的部长和200多名代表出席了这次会议，美国国务卿希拉里·克林顿和挪威外交大臣斯特勒在会上发言。中国代表团由外交部、国家海洋局和中国驻美国大使馆官员组成，由驻美大使周文重率领。^[22]